Parecer n.º 5/2017

CourtMinistério Público - Procuradoria-Geral da República
Publication Date05 Jun 2017

Parecer n.º 5/2017

Pena disciplinar - Prescrição - Polícia de Segurança Pública - Caso administrativo decidido - Caso julgado - Recurso hierárquico necessário - Definitividade vertical - Omissão de decisão - Extemporaneidade da decisão - Ato confirmativo - Anulação administrativa - Decisão de não cumprimento da pena - Conveniência de serviço - Revisão extraordinária.

1.ª O Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública faz depender da formação de caso decidido ou de caso julgado o início da contagem dos prazos de prescrição das penas aplicadas aos trabalhadores em funções policiais. Por outras palavras, a prescrição da pena tem como requisito a inimpugnabilidade, que, na letra da lei surge designada, ora como «decisão final» (n.º 2 do artigo 56.º), ora como «irrecorribilidade» (n.º 1 do artigo 56.º) consoante o arguido se tenha valido, ou não, dos meios graciosos e contenciosos que lhe assistem.

2.ª Do ato administrativo de um órgão subalterno que aplique pena disciplinar cabe recurso hierárquico, o qual, por dever continuar a ser considerado necessário (à luz dos critérios enunciados no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro) tem efeito suspensivo da eficácia do ato (n.º 1 do artigo 189.º, do novo Código do Procedimento Administrativo) e é pressuposto processual da impugnação contenciosa (n.º 1 do artigo 185.º, do novo Código do Procedimento Administrativo).

3.ª Trata-se de recurso de reexame e não de mera revisão, pois nas competências disciplinares dos órgãos da Polícia de Segurança Pública não se encontram domínios dispositivos exclusivos ou reservados dos subalternos, o que significa poder o órgão ad quem, não apenas confirmar, sanar, revogar ou anular a pena disciplinar, como também substitui-la por outra, mais pesada ou mais leve, e modificá-la (atenuando-a ou agravando-a).

4.ª Ultrapassado o termo final do prazo concedido ao órgão ad quem para proferir decisão no recurso hierárquico necessário, sem o ter feito, deixou de presumir-se o indeferimento tácito, como estatuía o anterior Código do Procedimento Administrativo (n.º 3 do artigo 175.º), de modo que não pode sequer identificar-se uma decisão final por ficção legal.

5.ª Pode o arguido impugnar contenciosamente o ato punitivo no prazo de três meses (alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos) a contar da notificação do indeferimento do recurso hierárquico ou simplesmente do termo final sem decisão pelo órgão ad quem, uma vez que se considera satisfeito o ónus de prévia impugnação administrativa.

6.ª Por seu turno, o Ministério Público dispõe de um ano (alínea a) do n.º 1 do artigo 58.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos), embora a contar da aplicação da pena disciplinar pelo superior hierárquico ou pelo subalterno, consoante a competência dispositiva primária (n.º 6 do artigo 59.º).

7.ª O órgão ad quem, não obstante ter deixado por decidir o recurso hierárquico, em devido tempo, pode, ainda assim, vir a fazê-lo.

8.ª Pode anular o ato recorrido até ao termo final dos prazos de impugnação contenciosa (1.ª parte do n.º 5 do artigo 168.º do novo Código do Procedimento Administrativo) ou, até ao encerramento da discussão no processo, se tiver sido proposta ação administrativa (n.º 3).

9.ª O órgão ad quem, pode, ainda para além destes prazos, mas contanto que o faça por iniciativa oficiosa, anular o ato punitivo, se este já não puder ser impugnado contenciosamente e se ainda não se encontrarem exauridos os prazos gerais da anulação administrativa (2.ª parte do n.º 5 e n.º 1 do artigo 168.º do novo Código do Procedimento Administrativo).

10.ª O órgão ad quem e o subalterno podem até o ato punitivo já não poder ser impugnado contenciosamente, revogá-lo, saná-lo, alterar a medida da pena ou substituí-la por outra, sem embargo da impugnação contenciosa própria que um novo ato justifique.

11.ª Como também podem fazê-lo depois de intentada ação administrativa e até ao encerramento da discussão, sem prejuízo de tais atos virem à instância por iniciativa do autor, subsistindo ou sendo agravado o efeito lesivo e sob autorização do tribunal, nos termos dos artigos 63.º a 65.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos).

12.ª Os prazos de prescrição das penas disciplinares aplicadas nos termos do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública não admitem interrupção e começam a correr:

a) Com o termo do prazo para o arguido interpor recurso hierárquico do ato punitivo, se o não interpuser;

b) Com o termo do prazo maior para a impugnação contenciosa do ato punitivo, sem esta ter lugar, e depois de no recurso hierárquico:

Ter sido simplesmente confirmado o ato recorrido;

Ter sido substituída ou modificada a pena;

Ter ficado sanado o ato do vício de que enfermasse; ou

Não ter sido tomada decisão alguma no prazo legalmente previsto;

c) Uma vez proposta ação administrativa, com o trânsito em julgado da sentença ou do acórdão que os tribunais administrativos vierem a proferir, recusando a anulação do ato impugnado.

13.ª Conferem inutilidade superveniente ao conhecimento da prescrição da pena disciplinar:

a) O seu cumprimento;

b) A anulação administrativa, antes ou depois de esgotado o prazo para decidir o recurso hierárquico, já que a sanção deixa de existir na ordem jurídica, tornando-se inútil conhecer da sua prescrição;

c) A anulação jurisdicional do ato sancionatório, pelas razões enunciadas na alínea anterior;

d) A revogação do ato sancionatório, privando-o de efeitos, pelas razões enunciadas nas alíneas anteriores;

14.ª Não retardam, não antecipam e nem suspendem o prazo de prescrição (se já tiver começado a contagem respetiva):

a) A confirmação do ato punitivo, depois de exaurido o prazo de decisão do recurso hierárquico, pois nada inova e já nem sequer condiciona o prazo de impugnação pelo arguido;

b) A substituição ou simples alteração da pena aplicada, depois de esgotado o prazo de decisão do recurso hierárquico e até ao encerramento da discussão, por tomarem o lugar do ato punitivo originário, seja através da modificação da instância (caso tenha sido intentada ação administrativa) seja por impugnação contenciosa dos novos atos (surgidos extemporaneamente na ordem jurídica);

c) A nulidade ou inexistência do ato punitivo, por definição, insuscetível de cumprir e de prescrever, pois sendo impugnável a todo o tempo, nunca pode, por isso, ser considerado uma decisão final;

d) A interposição de recurso extraordinário de revisão da pena aplicada, pois tão-pouco suspende o cumprimento já iniciado da pena (n.º 4 do artigo 98.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública).

15.ª À Polícia de Segurança Pública é permitido deixar correr o prazo prescricional, abstendo-se de fazer cumprir uma pena disciplinar, ao abrigo de razões de conveniência de serviço, sem prejuízo de se ficcionar juridicamente a produção dos efeitos que não impliquem a execução efetiva pelo trabalhador (cf. artigo 57.º, n.º 3, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública).

16.ª Requisito essencial da eficácia jurídica da aplicação de pena disciplinar e, por sua vez, do termo inicial da contagem do prazo de prescrição é, em qualquer caso, a notificação ao arguido ou, uma vez impossibilitada esta, a publicação no Diário da República (n.º 1 e n.º 2 do artigo 57.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública).

17.ª Já a publicação interna, em ordem de serviço, apenas constitui requisito de executoriedade da pena disciplinar, mas não se apresenta como condição para iniciar o cômputo do prazo prescricional.

Senhora Ministra da Administração Interna,

Excelência:

Dignou-se Vossa Excelência solicitar à Procuradoria-Geral da República (1) que, através deste Conselho Consultivo, sejam esclarecidas dúvidas na interpretação de algumas normas do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP) aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro (2), mais concretamente das normas respeitantes à prescrição das sanções disciplinares aplicadas a trabalhadores com funções policiais.

E, porque o sentido que vier a ser precisado é suscetível de imprimir efeito imediato em situações disciplinares individuais e concretas, Vossa Excelência houve por bem requerer que a nossa pronúncia seja prolatada com urgência, tanto quanto possível, em 30 dias.

Após distribuição do pedido, por Sua Excelência a Conselheira Procuradora-Geral da República, cumpre-nos emitir parecer, nos termos da alínea a) do artigo 37.º do Estatuto do Ministério Público (3), imprimindo à consulta a brevidade possível.

§ 1.º - Delimitação do objeto da consulta.

São enunciadas, no pedido, três questões que, parcialmente, retomam anterior consulta pedida pelo Senhor Ministro da Administração Interna do XIX Governo Constitucional, em 27 de outubro de 2014.

Com efeito, reunido na sessão de 15 de janeiro de 2015, este Conselho Consultivo aprovou o Parecer n.º 37/2014 (4). Entre outras questões atinentes a normas disciplinares da Polícia de Segurança Pública e da Guarda Nacional Republicana, no referido parecer foi apreciado o regime da prescrição de penas disciplinares no âmbito do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (RDPSP) na sua articulação com os meios graciosos e contenciosos, ao dispor do arguido, para defender os seus direitos e interesses legalmente protegidos.

O Parecer n.º 37/2014, contudo, terá deixado subsistir algumas dúvidas e suscitado outras tantas, por, como expõe Vossa Excelência, prestar-se, ele próprio, a «diferentes interpretações».

Em particular, referem-se duas das conclusões, cuja conjugação «tem suscitado dúvidas quanto à correta implicação da faculdade reconhecida ao membro do Governo de poder ainda vir a decidir, após o decurso do prazo legalmente previsto, na contagem dos prazos de prescrição previstos no artigo 56.º do regulamento Disciplinar da PSP».

Trata-se das conclusões 9.ª e 16.ª cujo teor se transcreve:

«9.ª Decorrido o respetivo prazo sem que tenha sido proferida a decisão do recurso hierárquico com...

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