Parecer n.º 39/2017
| Data de publicação | 23 Julho 2018 |
| Section | Parte D - Tribunais e Ministério Público |
| Órgão | Ministério Público - Procuradoria-Geral da República |
Parecer n.º 39/2017
Despachante Oficial - Câmara dos Despachantes Oficiais - Associação Pública Profissional - Controlo Aduaneiro - Reforma Aduaneira - União Europeia - Código Aduaneiro Comunitário.
1.ª A figura legal do despachante oficial, enquanto entidade com competência exclusiva para a representação dos operadores económicos junto da Autoridade Tributária e Aduaneira e demais entidades públicas ou privadas com intervenção, direta ou indireta, no cumprimento das formalidades aduaneiras subjacentes às mercadorias e respetivos meios de transporte, tem raízes históricas muito antigas, tendo, no entanto, sido depurada e consolidada ao longo das últimas décadas, em virtude da adesão à União Europeia;
2.ª A União Europeia pressupõe a criação de um espaço onde os cidadãos dos diversos Estados-Membros gozam da liberdade de estabelecimento, da liberdade de prestação de serviços em igualdade de circunstâncias e podem, ainda, concorrer livremente, sendo proibidas todas as práticas discriminatórias, que restrinjam aquelas liberdades ou concorrência;
3.ª A Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, veio eliminar os entraves à liberdade de estabelecimento dos prestadores nos Estados-Membros e à livre circulação de serviços entre Estados-Membros e garantir aos destinatários e aos prestadores a segurança jurídica necessária para o exercício efetivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado;
4.ª O Regulamento (CEE) n.º 3632/85 do Conselho de 12 de dezembro de 1985 que permitia os Estados-Membros reservassem às pessoas que exercem, enquanto atividade não assalariada, a profissão que consiste em fazer declarações aduaneiras, quer a título principal, quer a título, o direito de fazer declarações em nome e por conta de outrem, ou o de fazer declarações em seu próprio nome mas por conta de outrem;
5.ª O Regulamento (CE) n.º 450/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de abril de 2008, procurando homogeneizar aquele exercício profissional, inverteu essa lógica conciliadora, prescrevendo que a representação não deveria continuar a poder ser reservada ao abrigo da legislação de um Estado-Membro;
6.ª O Regulamento (UE) n.º 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 9 de outubro de 2013, que estabeleceu o Código Aduaneiro da União, manteve essa proibição, impedido que os Estados-Membros reservem o direito de representação direta ou indireta a determinadas pessoas;
7.ª Os Regulamentos têm uma generalidade de destinatários, desde que sejam válidos e estejam vigentes, gozam de aplicabilidade direta e são obrigatórios em todos os seus elementos;
8.ª A Lei n.º 112/2015, de 27 de agosto, conferiu a quem atuar profissionalmente como despachante oficial o direito de praticar, em exclusivo, os atos próprios dos despachantes oficiais, nomeadamente «a representação dos operadores económicos junto da Autoridade Tributária e Aduaneira e demais entidade públicas ou privadas com intervenção, direta ou indireta, no cumprimento das formalidades aduaneiras subjacentes às mercadorias e respetivos meios de transporte, assim revogando as disposições da Reforma Aduaneira que previam que essa representação pudesse ser profissionalmente efetuada por outrem (art. 5.º, alª b), daquela Lei);
9.ª Excetuados daquela revogação expressa ficam apenas os atos que forem exercidos no interesse de terceiros fora do âmbito de uma atividade profissional, mormente a título ocasional (art. 66.º, n.º 3, do Estatuto da Ordem dos Despachantes Oficiais);
10.º O artigo 24.º, n.º 1, parte final da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro permite o exercício de profissão organizada em associação pública sem necessidade de prévia inscrição quando isso for estabelecido na lei de criação da respetiva associação.
Senhor Secretário de Estados dos Assuntos Fiscais,
Excelência:
I
Solicitou Vossa Excelência [nos termos do artigo 37.º, alª a), do Estatuto do Ministério Público] parecer a este Conselho Consultivo sobre as seguintes questões:
1.ª «Face ao teor da alínea 6) do artigo 5.º e do art. 18.º do cau, em conjugação com o considerando 21), do Regulamento (UE) n.º 952/2013 do parlamento europeu e do conselho, que aprovou esse mesmo cau, é admissível o direito interno português condicionar a representação aduaneira e a prática de atos e demais formalidades previstas na legislação aduaneira à inscrição numa associação pública profissional como a Ordem dos Despachantes Oficiais, estabelecendo que a atividade profissional de despachante oficial"inclui o de representante aduaneiro, nos termos do direito da União Europeia" (artigo 1.º do EODO) e prevendo como atos próprios da profissão regulada por essa ordem profissional"a representação dos operadores económicos junto da Autoridade Tributária e Aduaneira e demais entidades públicas ou privadas com intervenção, direta ou indireta, no cumprimento das formalidades aduaneiras subjacentes às mercadorias e respetivos meios de transporte"e"A prática dos atos e demais formalidades previstas na legislação aduaneira, incluindo a apresentação de declarações para atribuição de destinos aduaneiros, declarações com implicações aduaneiras para mercadorias e respetivos meios de transporte e declarações respeitantes a mercadorias sujeitas a impostos especiais sobre o consumo", como consta atualmente do artigo 66.º do EODO?
2.ª Em caso de resposta afirmativa à questão 1.: no plano do direito nacional deverão considerar-se revogadas pela Lei n.º 112/2015, que aprovou o eodo, as normas do Livro V da Reforma Aduaneira que regem a representação aduaneira, na parte em que prevejam a representação aduaneira por outras pessoas que não os despachantes oficiais? Mesmo no caso de essa representação ser efetuada a título ocasional e não no âmbito de uma profissão?
3.ª Em caso de a resposta à questão 1. ser negativa: face à Lei n.º 2/2013, que estabelece o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais, é admissível que exista uma profissão regulada através de uma associação pública profissional como a Ordem dos Despachantes Oficiais, mantendo-se simultaneamente a possibilidade legal de os atos que consubstanciam o conteúdo dessa profissão regulada e que são qualificados pela lei como"atos próprios" da profissão (tal como consta dos arts. 1.º e 66.º do eodo) serem praticados livremente por qualquer pessoa, não inscrita nessa associação pública profissional (como sucede nos termos do Livro V da Reforma Aduaneira)?»(1)
Cumpre, pois, emitir o parecer.
II
É admissível que o direito interno português condicione a representação aduaneira e a prática de atos e demais formalidades previstas na legislação aduaneira à inscrição numa associação pública profissional como a Ordem dos Despachantes Oficiais?
1 - A figura do despachante oficial no direito português
A figura do despachante oficial mergulha as suas raízes, bem fundo, na história portuguesa. Durante a Idade Média, apesar da exiguidade das trocas comerciais, «já se permitia que não fosse só o dono da mercadoria a executar as operações alfandegárias, podendo fazê-lo o transportador, um criado ou um procurador, tanto nas importações de outros países, como nas trocas entre regiões de alguns produtos sujeitos, nas portagens, a impostos cobrados no interior do País»(2).
Com os descobrimentos e o consequente aumento do comércio nacional e internacional, tornou-se necessário reorganizar as alfândegas, por forma a uma eficiente taxação dos crescentes lucros assim gerados. Neste novo contexto económico, não admira que, no foral da Alfândega de Lisboa, outorgado por D. Filipe II, em 1587, embora sob a denominação «tratador de mercadorias», tenha sido, pela primeira vez, oficialmente, contemplada a atividade dos despachantes. Mais tarde, demonstrando a crescente importância da figura, o Decreto Régio de 30 de setembro de 1755 (Estatutos da Junta do Comércio) e o Alvará com força de lei, de 14 de novembro de 1757, incluíram várias referências expressas aos despachantes. A sua atividade profissional dependia «diretamente da câmara municipal, trabalhavam com regimento próprio, tinham número estabelecido, ou seja, eram oficiais e cumpriam mediante sentença do juiz do senado. Entretanto, e também sempre mediante regulamentação a nível municipal, os referidos profissionais começaram a ser nomeados por despachantes de alfândega ou simplesmente por despachantes»(3).
Em 1864, com a publicação do Decreto n.º 7, de 7 de dezembro, o cargo foi, finalmente, alargado a todo o reino e clarificou-se que, na sequência da praxis quotidiana, o despacho aduaneiro só era permitido «aos donos das mercadorias e, na sua falta, aos despachantes e caixeiros de comércio»(4). A lei nacional reconheceu, assim, pela primeira vez, o caráter geral e exclusivo daquelas funções. Para além dos donos das mercadorias, só eles as podiam exercer oficialmente.
Entre 1864 e a Reforma Aduaneira de 1941 apenas foram introduzidas alterações destinadas a adaptar o papel dos despachantes «ao modelo de funcionamento das alfândegas portuguesas, sujeitando-os às necessidades aduaneiras e ao volume e características do comércio que se foram desenvolvendo ao longo dos tempos, concedendo-lhes, nomeadamente, equivalência a funcionários aduaneiros, bem como preferência nas admissões nas alfândegas»(5). Na substância, porém, tudo permaneceu igual, continuando a gozar de competência quase exclusiva para o desempenho de tais funções de representação aduaneira.
Desenvolvendo estes princípios o artigo 418.º da referida reforma dispunha depois que «A solicitação de qualquer modalidade de despacho de mercadorias, bem como a promoção de quaisquer documentos que lhe digam respeito, compete exclusivamente: 1.º Aos donos ou consignatários das mercadorias, em relação a estas, quer se apresentem pessoalmente quer se façam representar por seus bastantes procuradores; 2.º Aos empregados dos donos ou consignatários das mercadorias, para este efeito denominados caixeiros-despachantes, em...
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