Parecer n.º 3/2021

CourtTribunal de Contas - Secção Regional dos Açores
Publication Date29 Jan 2021

Parecer n.º 3/2021

Sumário: Relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2019.

Parecer

Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional dos Açores, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, cabendo-lhe apreciar a atividade financeira da Região nos domínios da receita, da despesa, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património.

O Relatório e Parecer visa emitir um juízo sobre a legalidade e a correção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respetivos sistemas de controlo interno.

Processo orçamental e de prestação de contas

A elaboração do Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2019 não foi sustentada num quadro plurianual de programação orçamental, elaborado em consonância com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.

A proposta de Orçamento foi apresentada pelo Governo à Assembleia Legislativa dentro do prazo legal e, de um modo geral, observou as disposições legais aplicáveis, quanto ao conteúdo do articulado e à estrutura dos mapas orçamentais.

À semelhança do verificado em anos anteriores, o regulamento que põe em execução o Orçamento prevê a existência de um período complementar da execução orçamental, pondo em causa o princípio da anualidade.

A Conta de 2019 não foi remetida ao Tribunal de Contas no prazo legal, o que se ficou a dever a constrangimentos decorrentes da pandemia de Covid-19, com implicações no prazo de entrega das contas individuais de diversos serviços e fundos autónomos e de entidades públicas reclassificadas.

Relativamente aos anos precedentes, a Conta de 2019 regista uma evolução muito positiva no sentido da transparência da informação dela constante, destacando-se as melhorias verificadas na sua apresentação quanto a aspetos metodológicos essenciais, a definição do perímetro orçamental e dos critérios que lhe estão subjacentes e a indicação do modelo de consolidação.

Execução orçamental

Os instrumentos de gestão orçamental não foram utilizados de forma eficaz, conduzindo a um agravamento do desempenho orçamental previsional.

As regras de equilíbrio orçamental estabelecidas na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores e na Lei das Finanças das Regiões Autónomas não foram cumpridas.

O saldo global ou efetivo foi de - 82,9 milhões de euros, registando uma melhoria em relação a 2018 de 2,3 milhões de euros, enquanto o saldo corrente foi de - 329,8 milhões de euros, ultrapassando em 279,1 milhões de euros o limite legal de 5 % da receita corrente líquida cobrada. Nos três primeiros anos de mandato do XII Governo Regional, o saldo corrente acumulado situou-se nos - 944,5 milhões de euros, inviabilizando o cumprimento da regra do equilíbrio orçamental, tal como definida na Lei das Finanças das Regiões Autónomas, até ao final do mandato.

O sector público administrativo regional apresenta um baixo grau de autonomia, sendo expressiva a dependência dos recursos financeiros provenientes de transferências e passivos financeiros. Salienta-se o número significativo de entidades com um grau de dependência quase total das transferências recebidas e do recurso ao crédito bancário para o desempenho das suas atividades, existindo ainda serviços e fundos autónomos que não cumprem o requisito financeiro legalmente estabelecido para manterem a sua autonomia administrativa e financeira.

A receita total do sector público administrativo regional foi de 1 847,6 milhões de euros, e a receita efetiva de 1 197,5 milhões de euros, enquanto a despesa total se cifrou em 1 793 milhões de euros e a despesa efetiva em 1 280,3 milhões de euros.

Tesouraria

No que concerne à área de tesouraria, em 2019 não se registaram progressos.

Destaca-se, pela sua relevância, a ausência de prestação de contas por parte das entidades que de facto exercem as funções de tesouraria da Administração Regional direta e da Região, neste último caso como conta única dos fluxos financeiros realizados pelo sector público administrativo regional.

A Conta não apresenta informação fiável sobre as operações específicas de tesouraria realizadas pelas entidades públicas reclassificadas, verificando-se que nem todas foram regularizadas no exercício orçamental em que tiveram lugar.

A informação apresentada sobre os movimentos realizados pela Administração Regional direta, quando comparada com a constante da demonstração orçamental, permite identificar movimentos que não foram objeto de registo contabilístico, bem como a existência de registos contabilísticos que não têm correspondência nos movimentos efetuados pelas entidades com funções de caixa.

O exercício de 2019, que inclui um período complementar de execução orçamental, encerrou com um saldo negativo nas contas bancárias com impacto nos recebimentos e nos pagamentos, evidenciando a insuficiência das disponibilidades para fazer face às saídas de fundos. Uma vez que o referido saldo negativo se reporta ao final do período complementar, a colmatação daquela insuficiência impõe, necessariamente, o recurso a disponibilidades de tesouraria referentes ao exercício seguinte.

Fluxos financeiros com a União Europeia

Em 2019, as verbas recebidas da União Europeia atingiram 131,2 milhões de euros.

Salienta-se a não contabilização oportuna de parte dos fundos comunitários recebidos, o que conduz à permanência de verbas em contas bancárias específicas, dando azo a que os saldos possam ser utilizados no financiamento da tesouraria da Administração Regional direta.

Por outro lado, a existência de um período complementar de execução orçamental leva a que verbas recebidas num ano civil sejam contabilizadas no exercício orçamental relativo ao ano anterior, não existindo assim coincidência entre o ano do recebimento e o exercício orçamental em que são contabilizadas.

Das verbas recebidas da União Europeia em 2019, 22,7 milhões de euros foram contabilizados como receita orçamental de 2018, representando cerca de 17 % do seu total.

Por seu turno, no exercício de 2019, foram contabilizadas verbas recebidas da União Europeia em 2020, no valor de 14,7 milhões de euros.

Assim, no exercício de 2019, por efeito da não contabilização oportuna dos fundos e da utilização do período complementar de execução orçamental, o sector público administrativo regional contabilizou receitas provenientes da União Europeia no valor de apenas 77,7 milhões de euros, não existindo qualquer registo na despesa de verbas restituídas.

Fluxos financeiros no âmbito do sector público

Foram transferidos 72,3 milhões de euros para entidades públicas não incluídas no perímetro orçamental regional; destas entidades foi recebido um total de 354,7 milhões de euros em operações orçamentais, o que se traduziu num saldo de 282,3 milhões de euros.

Do ponto de vista da despesa, 85 % das verbas transferidas destinaram-se a sociedades não financeiras públicas, enquanto, ao nível da receita, 95 % das verbas foram provenientes da Administração Central.

Subvenções

A análise aos fluxos financeiros realizados com o sector privado, onde se incluem as famílias, as empresas privadas e as instituições sem fins lucrativos privadas, encontra limitações, quantificando-se em 124,8 milhões de euros os apoios financeiros pagos, na quase totalidade não reembolsáveis, enquanto as verbas recebidas atingiram 1,6 milhões de euros, correspondentes a reembolsos de subsídios.

As empresas privadas continuam a ser as principais beneficiárias dos apoios não reembolsáveis, tendo recebido 58,8 milhões de euros.

Dívida e outras responsabilidades

A informação divulgada na Conta sobre a dívida total do sector público administrativo regional é incompleta, posto que, em relação à dívida não financeira, se limita a divulgar a dívida comercial já vencida, omitindo as restantes obrigações que integram o passivo, as quais, de acordo com a definição que decorre do n.º 5 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, incorporam a dívida não financeira. Consequentemente, a Conta omite dívida desta natureza no montante de, pelo menos, 132 milhões de euros.

Com base no valor da dívida não financeira apurada, mas salvaguardando os eventuais ajustamentos adicionais que viessem a revelar-se necessários caso não existissem limitações de informação, em 2019, a dívida total do sector público administrativo regional manteve a trajetória ascendente evidenciada nos últimos anos, tendo-se agravado em, pelo menos, 208,5 milhões de euros (+ 10,9 %), atingindo o montante de 2 120,6 milhões de euros (48 % do PIB da Região Autónoma dos Açores de 2019), dos quais, 1 850,1 milhões de euros são referentes à dívida financeira.

A trajetória de crescimento da dívida decorre essencialmente da degradação da posição orçamental do sector público administrativo regional observada, pelo menos, desde 2014, que se traduz na geração de sucessivos e crescentes défices, situação que se tornou particularmente evidente a partir de 2017, com os recorrentes défices primários a determinarem a necessidade da Região se endividar para financiar o excesso de despesa, bem como o pagamento dos juros e demais encargos da dívida.

O desequilíbrio estrutural das finanças públicas regionais, que é assim anterior à crise desencadeada pela pandemia de Covid-19, poderá agravar-se em resultado desta, dada a inexistência de margem orçamental para acomodar as despesas associadas às medidas extraordinárias implementadas com o intuito de conter o surto epidémico e de apoiar a economia.

Neste contexto, a pandemia constitui um fator de pressão adicional sobre as condições de sustentabilidade da dívida pública regional, que têm vindo a deteriorar-se progressivamente nos últimos anos, facto que o Tribunal tem enfatizado nos sucessivos Relatórios e Pareceres sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores.

Efetuados os ajustamentos necessários na informação disponibilizada na Conta, verifica-se que, em 2019, o sector público administrativo regional pode ter excedido em, pelo menos, 646,6 milhões...

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