Acórdão n.º 866/96, de 18 de Dezembro de 1996
Acórdão n.º 866/96 - Processo n.º 3/94 Acordam no Tribunal Constitucional: I - O primeiro pedido e os seus fundamentos 1 - O Procurador-Geral da República, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e 2, alínea e), da Constituição, veio requerer que o Tribunal Constitucional aprecie e declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes dos seguintes preceitos:
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Artigos 71.º a 76.º do Decreto-Lei n.º 251/92, de 12 de Novembro; b) Artigo 63.º, n.º 3 a 6, do Decreto-Lei n.º 311/87, de 10 de Agosto; c) Artigo 65.º, n.º 3, 4, 6 e 7, do Decreto-Lei n.º 274-A/88, de 3 de Agosto; d) Artigo 56.º, n.º 3, 4, 6 e 7, do Decreto Regulamentar Regional n.º 17/92/M, de 30 de Julho (por lapso escreveu-se decreto legislativo regional).
Subsidiariamente, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alínea b), requereu ainda que - para o caso de não proceder a inconstitucionalidade daqueles preceitos seja declarada, com força obrigatória geral, a respectiva ilegalidade, por violação da lei com valor reforçado - a Lei n.º 30/86, de 27 de Agosto (Lei da Caça).
Para tanto foi aduzida a fundamentação seguinte: '1.º Os artigos 71.º a 76.º do Decreto-Lei n.º 251/92, instituem `um processo especial' - `alternativo' relativamente à forma procedimental comum para criar zonas sujeitas a regime cinegético especial.
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O estabelecimento de uma zona sujeita a regime cinegético especial envolve a especial afectação dos terrenos nela incluídos ao exercício de actividades venatórias, implicando, em muitos casos, uma específica e particular limitação ao pleno exercício das faculdades contidas nos direitos reais incidentes sobre os terrenos por ela abrangidos.
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Na verdade, verifica-se que, para além de o respectivo proprietário ficar privado, enquanto tal, da faculdade de, nos seus próprios terrenos, exercer actividades venatórias, se não for associado ou, em termos gerais, autorizado pela respectiva entidade gestora (cf., por exemplo, o disposto no artigo 26.º, n.º 9, da Lei n.º 30/86, de 27 de Agosto), o exercício da caça passa a regular-se, subsidiariamente à lei geral, pelo disposto no respectivo `plano de ordenamento e exploração' (artigo 57.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 251/92).
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Assim sendo, afigura-se perfeitamente plausível que, em nome da especial afectação dos terrenos à prática de actividades venatórias, se estabeleçam naqueles `planos' limitações ao aproveitamento, designadamente agrícola, dos terrenos, de forma a conceder prevalência à facilitação do exercício da caça.
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Ora o `processo especial', emergente das normas atrás transcritas, admite o estabelecimento de tal limitação às faculdades contidas genericamente no direito de propriedade através de um verdadeiro consentimento ficto ou presumido dos titulares dos direitos reais ou pessoais de gozo sobre os terrenos abrangidos.
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Tal ficção legal de consentimento é feita no decorrer de uma dupla omissão dos interessados: não comparência à `assembleia' a que alude o artigo 72.º do referido diploma legal; não dedução de `oposição administrativa', a que aludem os artigos 75.º e 76.º do mesmo diploma, no prazo peremptório de 90 dias.
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Acresce que tal ficção de consentimento pode assentar, no que se refere quer a um quer a outro daqueles comportamentos omissivos, na admissão, em larga escala, da prática de notificações editais: quer a reunião da assembleia a que alude o artigo 72.º quer a publicitação do nela decidido, nos termos previstos no artigo 75.º, podem realizar-se por meio de simples afixação de editais e pela publicação de anúncios na imprensa.
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O âmbito consentido pelo artigo 71.º ao `processo especial' e, consequentemente, às notificações pela forma edital - feitos depender do `excessivo parcelamento da propriedade fundiária', susceptível de inviabilizar a celebração dos `acordos prévios' - afigura-se excessivo e desproporcionado, podendo facilmente conduzir - apesar da `autorização administrativa' da Direcção-Geral das Florestas, a que alude o artigo 71.º, n.º 1 - a abusosno uso de tão imperfeita forma de comunicação pessoal.
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Na verdade, o recurso à notificação edital apenas poderá ser justificado quando os requerentes na constituição de zona sujeita a regime cinegético especial demonstrem que são desconhecidos os titulares de direitos de gozo sobre os prédios rústicos abrangidos, após haverem esgotado todas as possibilidades práticas razoáveis para os identificarem e localizarem, nomeadamente através da obrigatória consulta do registo predial e das matrizes fiscais.
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Tal ónus de identificação deve necessariamente recair sobre quem pretenda a constituição de zona cinegética especial - ou subsidiariamente sobre as entidades públicas que presidem ao processo administrativo gracioso -, ofendendo seguramente os critérios de ponderação e razoabilidade a ampla e incontrolada dispensa de tal ónus, em detrimento do legítimo interesse de contradizer dos titulares dos direitos afectados.
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A solução jurídica constante das normas impugnadas, ao não favorecer a participação efectiva dos interessados na formação da decisão que os afecta e ao colocar os requerentes da constituição de uma zona de regime cinegético especial numa posição de injustificado privilégio, permitindo subtrair à contraditoriedade de muitos titulares de direitos afectados o efeito jurídico pretendido, não acautela em termos satisfatórios o princípio do contraditório, dotado de dignidade e relevo constitucionais.
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Do mesmo modo que, ao não assegurar a participação de todos os interessados na formação de decisão administrativa que os afecta e ao não se conformar com a garantia conferida aos administrados de serem notificados de todos os actos que os afectem, viola ainda os princípios consignados nos artigos 267.º, n.º 4, e 268.º, n.º 3, da Constituição.
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Acresce que a criação, pelos citados preceitos legais, de um mecanismo permitindo um verdadeiro consentimento ficto ou presumido dos titulares de direitos reais e pessoais de gozo afectados, sem prever qualquer ressarcimento ou compensação, vai acabar por traduzir-se numa violação aos princípios constitucionais decorrentes dos artigos 13.º e 62.º, n.º 2, da lei fundamental.
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Na verdade, o processo especial instituído pode conduzir à criação de uma especial limitação ao pleno exercício das faculdades de uso e fruição do proprietário dos terrenos abrangidos pela zona cinegética especial eventualmente estabelecida em benefício directo de entidades e interesses privados - sem que se preveja que a criação não contratual (não emergente de um efectivo e real acordo de vontades) origine o pagamento de `justa indemnização' aos dissidentes que não agiram oportunamente, designadamente por desconhecimento não culposo, lançando mão da `oposição administrativa', prevista nos citados artigos 75.º e 76.º 15.º A Lei n.º 30/86, de 27 de Agosto (Lei da Caça), configura-se como verdadeira 'lei de bases', sendo as soluções normativas dela constantes densificadas e desenvolvidas pelo Decreto-Lei n.º 251/92.
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Tem, deste modo, um valor reforçado, nos termos do artigo 115.º, n.º 2, da Constituição, relativamente aos diplomas de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos nela contidos.
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Ora, aquela lei condiciona, no seu artigo 21.º, o estabelecimento de zonas de regime cinegético especial ao prévio acordo das entidades titulares e gestoras dos terrenos abrangidos.
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A admissão, por parte destas, de um verdadeiro consentimento ficto ou presumido não respeita a directiva consignada no referido artigo 21.º, o que origina o vício de ilegalidade por violação de lei com valor reforçado, cuja apreciação se enquadra no âmbito das competências do Tribunal Constitucional.
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Por outro lado, o regime cominado no artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 251/92 revela-se igualmente incompatível com o princípio da criação contratual das zonas de regime cinegético especial, ao impor aos proprietários e titulares de direitos que, participando na assembleia, manifestaram oposição à inclusão naquela dos seus terrenos, o ónus de deduzirem a `oposição administrativa aí prevista'.
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Deste modo, o diploma, que deveria limitar-se a desenvolver e regulamentar o estatuído na respectiva lei de bases, acaba por substituir o necessário `acordo prévio' dos titulares dos direitos afectados pela constituição da zona de caça pelo ónus de estes exercerem uma dupla oposição, comparecendo e votando contra a deliberação favorável à concessão pretendida e, de seguida, deduzindo ainda `oposição administrativa' à deliberação que fez vencimento, sob cominação de o seu desacordo se considerar, sem mais, suprido.
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Os traços fundamentais do processo especial de criação de zonas de regime cinegético especial atrás enunciados constavam já dos artigos 63.º, n.º 3 a 6, do Decreto-Lei n.º 311/87 e do artigo 65.º, n.º 3, 4, 6 e 7, do Decreto-Lei n.º 274-A/88, que precedentemente haviam desenvolvido o regime estabelecido pela Lei n.º 30/86.
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Estas normas, por força das razões já aduzidas, encontram-se viciadas pelas referidas inconstitucionalidade e ilegalidade, decorrentes de violação de lei com valor reforçado.
A circunstância de tais preceitos haverem sido entretanto revogados não obsta à utilidade do presente pedido, por ocorrer interesse com conteúdo prático apreciável na respectiva declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.º 23.º Para além de numerosas zonas de regime cinegético especial terem sido criadas ao abrigo daqueles preceitos legais, só a sua `inconstitucionalização' será susceptível de obviar à repristinação do regime jurídico que deles constava, em consequência da eventual procedência do pedido relativamente às normas impugnadas do Decreto-Lei n.º 251/92.
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A Lei n.º 28/89, de 22 de Agosto, determinou a aplicação à Região Autónoma da Madeira da Lei n.º 30/86, dispondo que esta seria adaptada através de decreto legislativo regional. Tal adaptação veio a ser realizada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 20/90/M, de 27 de...
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