Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 26/2009, de 13 de Fevereiro de 2009
Acórdáo do Tribunal Constitucional n. 26/2009
Processo n. 1030/08
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1 - O Representante da República para a Regiáo Autónoma da Madeira veio requerer, nos termos do disposto nos artigos 278., n.os 2 e 3, da Constituiçáo da República Portuguesa e 51., n. 1, e 57., n. 1, da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), que o Tribunal aprecie preventivamente a constitucionalidade das normas constantes dos artigos 1. e 2. do Decreto Legislativo Regional intitulado «Alteraçáo à Lei Orgânica da Assembleia Legislativa», por eventual violaçáo do disposto nos artigos 164., alínea h), 227., n. 1, alínea a), 228., n. 1, 2., 3., n. 3, e 13., todos da Constituiçáo.
O pedido de fiscalizaçáo de constitucionalidade apresenta a seguinte fundamentaçáo:
II - O decreto legislativo regional de '[a]lteraçáo à Lei Orgânica da Assembleia Legislativa'
1 - No preâmbulo do decreto sob sindicância começa por se destacar como sua razáo de ser essencial, 'proceder a adaptaçóes da Lei Orgânica da Assembleia Legislativa da Madeira à nova realidade parlamentar regional, decorrente das alteraçóes operadas pela nova lei eleitoral e aclarar, com sentido interpretativo, os artigos 46. e 47. daquela Lei Orgânica relativos ao financiamento dos partidos com assento parlamentar'.
1068 E, após um longo e laborioso excurso na senda das diversas implicaçóes decorrentes das alteraçóes introduzidas naquelas normas pelo Decreto Legislativo Regional n. 14/2005/M, nomeadamente das consequências concretas resultantes da interpretaçáo que lhes foi dada pelas forças parlamentares regionais e também por força do posicionamento a respeito de tal matéria assumido pelo Tribunal de Contas, a Assembleia Legislativa uma vez mais veio conceder nova redacçáo àqueles preceitos, aprovando ainda como preceito complementar daqueles uma disposiçáo transitória indispensável à sua inteligibilidade.
Constituem assim estes dois artigos, o primeiro subordinado à epígrafe 'Alteraçóes à estrutura orgânica da Assembleia Legislativa da Madeira' e o segundo à epígrafe 'Disposiçáo transitória', o objecto do presente pedido.
O artigo 1., para além de alterar o título do capítulo VII, que passou a referir '[a]poios aos partidos' em lugar da antecedente denominaçáo 'Apoio aos partidos e grupos parlamentares', estabelece nova redacçáo para os artigos 46. e 47., cujo dispositivo foi fixado do modo seguinte:
'Artigo 46.
Gabinetes dos partidos na Assembleia
1 - Os partidos com representaçáo parlamentar dispóem, para a utilizaçáo de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeaçáo e exoneraçáo, de uma verba anual calculada nos seguintes termos:
a) 4 × 14 I. A. S. (indexante de apoios sociais/mês/ número de deputados).
2 - O Presidente da Assembleia Legislativa fixa, por despacho, o quadro de pessoal de cada gabinete, por proposta vinculativa de cada partido.
3 - Caso o encargo com o respectivo gabinete exceda a verba a que tem direito, nos termos do n. 1, o partido suportará o excedente, designadamente, por via da subvençáo prevista no artigo 47.
4 - É aplicável aos membros dos gabinetes dos partidos, na Assembleia, o disposto no artigo 11. do presente diploma.
5 - O pessoal referido neste artigo tem direito a uma indemnizaçáo mensal equivalente a 8 % da remuneraçáo actualizável da categoria que teve nos últimos três anos ou, quando exercendo funçóes há menos tempo, da categoria que durante mais tempo exerceu, por cada ano completo de desempenho de funçóes e durante o mesmo número de meses em que esteve afecto ao respectivo gabinete.
6 - A indemnizaçáo referida no número anterior só tem lugar após a cessaçáo de funçóes comprovada pelo respectivo partido e tem como limite máximo 80 % da remuneraçáo referida.
7 - O direito à indemnizaçáo referido no n. 5 suspende -se quando o pessoal que a ele tem direito auferir qualquer tipo de remuneraçáo da funçáo pública.
8 - A aplicaçáo do disposto neste artigo náo prejudica a situaçáo existente em cada gabinete dos partidos com assento parlamentar nem a fixaçáo do quadro previsto no n. 2 prejudica a utilizaçáo, pelo respectivo partido, da totalidade do montante referido no n. 1 do presente artigo.
9 - Os membros dos gabinetes dos partidos com assento parlamentar sáo portadores de um cartáo de identidade, conforme o anexo III do presente diploma.
10 - O processamento dos vencimentos do pessoal dos gabinetes dos partidos bem como as despesas com os encargos sociais e respectivo processamento sáo da responsabilidade da Assembleia Legislativa com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2009.
11 - As contas relativas à subvençáo referida no n. 1 sáo entregues pelos grupos parlamentares às respectivas direcçóes regionais dos partidos a fim de serem anexas às que a estrutura regional elabora, para integrarem as contas nacionais a apresentar, anualmente, ao Tribunal Constitucional.
Artigo 47.
Subvençáo aos partidos
1 - É atribuída uma subvençáo anual aos partidos com representaçáo parlamentar na Assembleia Legislativa da Madeira, calculada nos seguintes termos:
a) 16 × 12 I. A. S. (indexante de apoios sociais/mês) (12 meses × número de deputados).
2 - A subvençáo referida no número anterior é paga em duodécimos, por conta de dotaçóes especiais inscritas no orçamento da Assembleia Legislativa e entregue às estruturas regionais dos partidos com assento parlamentar.'
Por seu turno, o artigo 2. do decreto sub judice, complemento obrigatório à compreensáo e aplicaçáo do artigo 1., dispóe do modo seguinte:
'Artigo 2.
Disposiçáo transitória
1 - O indexante de apoios sociais agora adoptado como unidade de referência para o cálculo das subvençóes destinadas aos partidos e aos gabinetes dos partidos com assento parlamentar só tem aplicaçáo quando o mesmo atingir o valor do salário mínimo nacional fixado para a Regiáo no ano de 2008.
2 - Enquanto a convergência a que se refere o número anterior náo ocorrer, os montantes das subvençóes públicas do financiamento dos partidos, incluindo os gabinetes dos partidos com representaçáo na Assembleia Legislativa, sáo calculados com base no valor da retribuiçáo mínima mensal garantida fixada no ano de 2008 para a Regiáo.
3 - O disposto no presente diploma, no tocante à fiscalizaçáo financeira das subvençóes aos partidos, incluídas as destinadas aos gabinetes dos partidos com assento na Assembleia Legislativa, tem natureza inter-pretativa.'
Uma leitura atenta da exposiçáo preambular do decreto em análise permite concluir que este visou, primacialmente, aclarar, com sentido interpretativo, os artigos 46. e 47. da orgânica da Assembleia Legislativa, na redacçáo que lhes foi conferida pelo Decreto Legislativo Regional n. 14/2005/M, por forma a esclarecer que as dotaçóes a que se referem aqueles artigos, tanto a devida aos grupos parlamentares como a destinada directamente aos partidos, sáo ambas subvençáo pública de financiamento partidário.É especialmente elucidativa a este respeito a passagem daquele exórdio quando ali se consignou expressamente: 'Por isso, introduziu -se no presente projecto de decreto legislativo regional uma distinçáo clara entre a dotaçáo destinada aos grupos parlamentares, órgáos partidários, e a dotaçáo directamente atribuída aos partidos com assento na Assembleia Legislativa, através das suas estruturas regionais. Deixa -se igualmente claro que tanto a dotaçáo para os grupos parlamentares como a destinada directamente aos partidos sáo ambas subvençáo pública de financiamento partidário.' (Itálico acrescentado.)
E mais adiante: 'Assim, claro é que, como meros órgáos partidários que sáo, náo dotados de qualquer personalidade jurídica, as subvençóes públicas que lhes sáo destinadas sempre foram tratadas como financiamento partidário pois, na Regiáo, foram sempre anexadas às contas anuais dos partidos, apresentadas ao Tribunal Constitucional, as contas dos grupos parlamentares, como estruturas autónomas, em conformidade com o n. 4 do artigo 12. da Lei n. 19/2003, de 20 de Junho.' (Itálicos acrescentados.)
Procurando cumprir o desiderato explicitado preambularmente, para além das já referidas substituiçóes nas epígrafes do capítulo VII e no artigo 46. das expressóes 'partidos e grupos parlamentares' por 'partidos políticos', cabe especialmente destacar a modificaçáo introduzida na redacçáo em vigor do n. 1 do artigo 47. de forma a que onde se lia '[à]s representaçóes parlamentares é atribuída uma subvençáo mensal para encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras actividades correspondentes aos respectivos mandatos [...]' passou a ler -se 'é atribuída uma subvençáo anual aos partidos com representaçáo parlamentar na Assembleia Legislativa da Madeira [...]', sendo que tal subvençáo será entregue 'às estruturas regionais dos partidos com assento parlamentar'.
A redacçáo agora conferida a estes preceitos, quando confrontada com a formulaçáo anterior, denuncia a alteraçáo da substância e da natureza que a Assembleia Legislativa agora lhes pretendeu atribuir, o que é desde logo revelado pelo elemento interpretativo a extrair das consideraçóes preambulares.
Com efeito e contrariamente às normas sobre as quais o Tribunal Constitucional se pronunciou no Acórdáo n. 376/2005, o presente diploma, de modo expresso e assumido, concede às verbas ali atribuídas a título de 'apoio aos partidos' a natureza de subvençáo aos partidos inscrita no âmbito do 'financiamento dos partidos políticos'.
Refira -se, a título complementar, que a substituiçáo do valor de referência 'salário mínimo nacional em vigor na Madeira' por 'indexante de apoios sociais', para cálculo das subvençóes referidas, operada pelo decreto em epígrafe, é a soluçáo que consta do Decreto n. 257/X, da Assembleia da República, que aprova o Orçamento de Estado para 2009, e que vem alterar a Lei n. 19/2003, de 20 de Junho, sendo que o 'indexante dos apoios sociais' foi criado pela Lei n. 53 -B/2006, de 29 de Dezembro.
III - A matéria do...
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