Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 402/2008, de 18 de Agosto de 2008

RESUMO

Pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade ou da não inconstitucionalidade de várias normas do Decreto n.º 217/X, da Assembleia da República, que aprovou a 3.ª revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores

 
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Acórdáo do Tribunal Constitucional n. 402/2008

Processo n. 573/08

Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - O Presidente da República requereu, em 4 de Julho de 2008, ao abrigo do n. 1 do artigo 278. da Constituiçáo da República Portuguesa (CRP), do n. 1 do artigo 51. e do n. 1 do artigo 57. da Lei de Organizaçáo, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n. 28/82, de 15 de Novembro, alterada, por último, pela Lei n. 13 -A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade das seguintes normas do Decreto n. 217/X, da Assembleia da República, de 27 de Junho de 2008, que «Aprova a terceira revisáo do Estatuto Político -Administrativo da Regiáo Autónoma dos Açores», recebido na Presidência da República em 3 de Julho de 2007, para ser promulgado como lei:

1) Norma constante da primeira parte do n. 5 do artigo 69., com fundamento na violaçáo da reserva de lei orgânica decorrente da conjugaçáo da alínea j) do artigo 164. com o n. 2 do artigo 166. e com a alínea b) do artigo 133. da Constituiçáo;

2) Norma constante da segunda parte do n. 5 do artigo 69., com fundamento em inconstitucionalidade consequente, derivada da sua relaçáo instrumental com a norma prevista na primeira parte do mesmo preceito e, ainda, com fundamento em violaçáo do n. 2 do artigo 110. da CRP;

3) Norma do n. 3 do artigo 114., com fundamento em violaçáo do princípio da reserva constitucional da definiçáo das competências dos órgáos de soberania enunciado no n. 2 do artigo 110. da CRP e, subsidiariamente, caso náo proceda a interpretaçáo favorável à violaçáo da reserva de Constituiçáo, com fundamento em violaçáo da reserva de lei orgânica, decorrente da conjugaçáo da alínea e) do artigo 164. com o n. 2 do artigo 166. da CRP;

4) Norma prevista no n. 1 do artigo 45., com fundamento em violaçáo do n. 2 do artigo 232. da CRP, bem como da mesma norma, a título subsidiário, e das normas constantes do n. 5 e do n. 6 do artigo 46., com fundamento em violaçáo da reserva de lei orgânica, nos termos da alínea b) do artigo 164., conjugada com o n. 2 do artigo 166. da CRP;

5) Norma da alínea c) do n. 2 do artigo 49., com fundamento em violaçáo do n. 4 do artigo 112. da CRP, que decorre da inobservância da reserva de competência dos órgáos de soberania, a qual incorpora a matéria da alínea r) do artigo 164. da CRP;

6) Norma da alínea i) do n. 2 do artigo 53., com fundamento em violaçáo do n. 4 do artigo 112. da CRP, como consequência do desrespeito pela reserva de competência dos órgáos de soberania que abrange a matéria da alínea v) do n. 1 do artigo 165. da CRP;

7) Normas previstas nas alíneas a) e b) do n. 2 do artigo 61., com fundamento em violaçáo do n. 4 do artigo 112. da CRP, como decorrência da sua incursáo inde-vida na reserva de competência dos órgáos de soberania, a que respeitam as matérias previstas nas normas dos n.os 1,

3 e 4 do artigo 56. da CRP, conjugadas com a alínea b) do artigo 165. da CRP;

8) Norma da alínea h) do n. 2 do artigo 63., com fundamento em violaçáo do n. 4 do artigo 112. da CRP, como decorrência da violaçáo da reserva de competência dos órgáos de soberania e, ainda, da violaçáo da alínea a) do n. 6 do artigo 168. da CRP, conjugada com o proémio do mesmo preceito;

9) Norma da alínea a) do n. 2 do artigo 66., com fundamento em violaçáo do n. 4 do artigo 112. da CRP, em consequência da inobservância da reserva de competência dos órgáos de soberania que abrange a matéria da alínea u) do artigo 164. da CRP e, ainda, com fundamento na sua desconformidade com o n. 4 do artigo 272. da CRP;

10) Norma do n. 3 do artigo 47., por efeito da violaçáo dos n.os 5 e 3 do artigo 112. e do n. 3 do artigo 116. e, ainda, subsidiariamente, caso náo procedam os fundamentos anteriores, a segunda parte da mesma norma, com fundamento em violaçáo da reserva de lei orgânica, prevista no n. 2 do artigo 166. conjugado com a alínea j) do artigo 164. da CRP;

11) Norma constante do n. 2 do artigo 67., com fundamento em violaçáo da regra de enumeraçáo estatutária das matérias cometidas à competência legislativa comum das regióes autónomas prevista no n. 4 do artigo 112. e repetida na alínea a) do n. 1 do artigo 227. e no n. 1 do artigo 228. da CRP e, ainda, com fundamento em violaçáo da dimensáo material do conceito constitucional de «âmbito regional» prescrito no n. 2 do artigo 114. e do princípio da reserva constitucional das competências dos órgáos de soberania, enunciado no n. 2 do artigo 110.;

12) Norma prevista na última parte do n. 1 do artigo 44., com fundamento na violaçáo do n. 7 do artigo 112. da CRP, do n. 2 do artigo 266. da CRP, na parte em que enuncia o princípio da subordinaçáo dos regulamentos administrativos à lei, e do n. 5 do artigo 112.

2 - Os fundamentos do pedido sáo os seguintes:

1. As disposiçóes normativas sindicadas constam do decreto da Assembleia da República que procedeu à terceira revisáo do Estatuto Político -Administrativo dos Açores, adiante designado por Estatuto, importando agrupá -las, por razóes sistemáticas, em cinco ordens de questóes que me suscitam dúvidas de constitucionali-dade, a saber:

i) Aprovaçáo de normas estatutárias no domínio da reserva de Constituiçáo e reserva de lei orgânica;

ii) Definiçáo de matérias de âmbito regional;

iii) Submissáo a uma votaçáo por maioria de dois terços dos actos de iniciativa legislativa regional relativos a normas estatutárias e normas de lei orgânica relativa à eleiçáo dos deputados à assembleia legislativa da Regiáo;

iv) Introduçáo de uma cláusula residual atributiva de competência legislativa regional em matérias náo identificadas na Constituiçáo e no Estatuto;

v) Atribuiçáo de forma legislativa a normas regionais que regulamentem as leis dos órgáos de soberania.

I - Aprovaçáo de normas estatutárias no domínio da reserva de Constituiçáo e reserva de lei orgânica

2. A definiçáo das competências dos órgáos de soberania integra, nos termos do n. 2 do artigo 110. da CRP, a reserva de Constituiçáo, daqui resultando a regra de que apenas a Constituiçáo pode determinar a competência dos mesmos órgáos, bem como os correspondentes limites, excepto se habilitar a lei ordinária a dispor, também, sobre esta matéria.

3. Quanto às reservas de lei com valor reforçado, regista -se que assumem essa natureza legal tanto os actos legislativos que aprovam os Estatutos Político-Administrativos das Regióes Autónomas como as leis orgânicas.

4. Os estatutos consistem numa categoria legislativa que assume valor reforçado, nos termos do critério enunciado na última parte do disposto no n. 3 do artigo 112. da Constituiçáo, atenta a relaçáo passiva e activa de respeito que impóem a outras normas legais, por força das alíneas c) e d) do n. 1 do artigo 281. da Constituiçáo da República.

5. O valor reforçado das leis orgânicas decorre, por seu lado, do respectivo processo especial e agravado de produçáo e revelaçáo legislativa e encontra -se expressamente reconhecido pela primeira parte do disposto no n. 3 do artigo 112. da CRP.

6. A circunstância de os Estatutos deverem ser acatados por todos os restantes actos legislativos, nos termos das alíneas c) e d) do n. 1 do artigo 281. da CRP, náo alarga essa relaçáo de respeito à regulaçáo, por norma estatutária, de matérias que excedam o conteúdo da reserva de estatuto, cujo objecto respeita à organizaçáo e funcionamento das instituiçóes regionais.

7. A delimitaçáo do âmbito e do objecto da reserva de Estatuto encontra -se densificada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdáos n.os 92/92, 635/95 e 283/2007), importando referir que:

a) A mesma jurisprudência inclina -se pela náo inconstitucionalidade formal dos chamados 'cavaleiros estatutários' de direito comum (Acórdáo n. 1/91), ou seja, de normas constantes dos Estatutos, mas anódinas ao objecto estatutário;

b) A orientaçáo jurisprudencial acabada de referir náo poderá deixar de ser diversa sempre que os referidos 'cavaleiros estatutários' passem a incidir sobre a reserva de outras leis reforçadas pelo procedimento, como é o caso das leis orgânicas;

c) Isto, porque violará a reserva de lei orgânica toda a norma constante dos Estatutos que inove sobre matérias que a Constituiçáo inscreva na reserva da primeira categoria legal, nos termos da conjugaçáo do n. 2 do artigo 166. com o artigo 164. da CRP.

8. A violaçáo da reserva de lei orgânica por norma constante dos Estatutos fere esta última de inconstitucionalidade formal, na medida em que a mesma norma náo é produzida, revelada e sujeita aos requisitos próprios do controlo de mérito e do controlo preventivo de constitucionalidade que a Constituiçáo determina para as leis orgânicas, merecendo particular destaque o facto de:

a) As normas constantes do Estatuto náo assumirem o título formal de lei orgânica (legenda própria e numeraçáo privativa) que o n. 2 do artigo 166. da CRP impóe para as leis desta natureza;

b) A maioria constitucionalmente estipulada para a aprovaçáo das leis orgânicas em votaçáo final global

(n. 5 do artigo 168. da CRP) ser mais exigente do que

a prevista para a votaçáo final global do Estatuto (n. 3 do artigo 116. da CRP);

c) A grande maioria das leis orgânicas se encontrar sujeita a uma reserva de votaçáo na especialidade em plenário, nos termos do n. 4 do artigo 168. da CRP, imposiçáo que náo abrange as normas estatutárias;

d) Em caso de veto político do Presidente da República, a maioria parlamentar de confirmaçáo susceptível de o superar dever ser, de acordo com os n.os 2 e 3 do artigo 136. da CRP, mais onerosa em relaçáo aos decretos enviados para promulgaçáo como leis orgânicas (maioria de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados efectivos) do que para decretos destinados a ser promulgados como estatutos político -administrativos (maioria absoluta dos deputados em efectividade de funçóes);

e) Os diplomas que careçam ser promulgados como lei orgânica se...

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