Relatório (extrato) n.º 10/2020
| Data de publicação | 09 Novembro 2020 |
| Seção | Serie II |
| Órgão | Autoridade da Concorrência |
Relatório (extrato) n.º 10/2020
Sumário: Relatório de Atividades, Gestão e Contas de 2019.
PRIMEIRA PARTE
Relatório de Atividades
I - Introdução
1 - Sumário Executivo
A AdC registou em 2019 um ano de excecional dinâmica, em particular, na atividade sancionatória e, consequentemente, na defesa judicial de decisões.
Num só ano, a AdC aplicou um volume de coimas superior ao total de todas as coimas aplicadas durante a existência da instituição, volume esse impulsionado pela conclusão do processo da Banca, que envolveu 14 sancionadas, todas grandes empresas do setor financeiro. O setor financeiro foi particularmente visado durante o ano de 2019, o que é de realçar atenta a importância do setor para a economia nacional.
Além do processo da Banca, neste setor registou-se ainda outra decisão inédita de condenação de seguradoras por cartel, processo que contribuiu igualmente para o elevado total de coimas aplicado durante o ano.
Importa recordar, neste contexto, que o montante das coimas aplicadas pela AdC é função direta do volume de vendas das empresas sancionadas nos mercados afetados, para além de outros fatores tidos em conta pela AdC, à luz das suas das linhas de orientação sobre aplicação de coimas. Acresce que a Lei da Concorrência prevê que as coimas aplicadas não podem exceder o limite máximo de 10 % do volume de negócios anual das empresas em causa.
Em 2019, consolidou-se o procedimento de transação, mais utilizado que em anos anteriores e em setores de atividade muito diversificados, como a manutenção ferroviária ou os seguros. O procedimento de transação representa uma agilização de todo o processo sancionatório, benéfico para as empresas, para a AdC e para os cidadãos. No âmbito deste procedimento, ao qual podem recorrer as empresas visadas em processos da AdC, as empresas investigadas põem fim à prática restritiva da concorrência, reconhecem a responsabilidade, abdicam da litigância judicial e pagam a coima que, em contrapartida, é percentualmente reduzida. Este procedimento permite uma conclusão antecipada dos processos sem que as infrações cometidas deixem de ser penalizadas.
No âmbito sancionatório, o ano de 2019 ficou igualmente marcado por uma decisão que condenou a EDP Produção ao pagamento de uma coima de 48 milhões de euros por abuso de posição dominante no mercado de telerregulação de energia elétrica.
O alcance em relação ao tipo de práticas investigadas e sancionadas foi alargado, já que se verificaram condenações por cartel, por abuso de posição dominante, por acordo vertical, por operações de concentração não notificadas e, pela primeira vez, se registou uma acusação por hub-and-spoke, envolvendo seis grupos da distribuição alimentar e três fornecedores de bebidas. Esta prática pode ter um impacto equivalente ao de um cartel, mas processa-se de forma diferente, já que ao contrário do que acontece habitualmente nos cartéis, os distribuidores não fazem contactos ou acordos diretamente entre si, mas recorrem a contactos bilaterais com os fornecedores comuns, para garantirem, através destes, que todos praticam o mesmo preço de venda ao público no mercado retalhista. Durante 2019, a AdC manteve uma prática constante de diligências de busca e apreensão em linha com as prioridades definidas para o ano em causa e na sequência do «pico» verificado em 2017. Na área da defesa judicial das decisões da AdC, o ano de 2019 refletiu o esforço e o incremento da atividade investigatória desenvolvida durante o ano e em anos anteriores, o que se traduziu, desde logo, na interposição de elevado número de recursos de decisão interlocutória (49 recursos) no âmbito de diversos processos de contraordenação, subordinados, na sua maioria, à temática do procedimento de classificação e proteção de confidencialidades e das diligências de busca e apreensão.
Merece especial destaque a atividade decorrente dos recursos de decisão interlocutória, no âmbito da qual se sedimentou o entendimento de que a estes recursos é atribuído o efeito meramente devolutivo.
Esta jurisprudência, totalmente consolidada pelo Tribunal da Relação de Lisboa (TRL), teve a virtualidade de impedir a paralisação da marcha dos processos da AdC no caso de interposição de recurso interlocutório. Tal, reveste-se de particular impacto prático nos processos em que existem várias visadas e são proferidas sucessivas decisões interlocutórias que podem ser objeto de recurso.
No ano de 2019, foi proferido um total de 93 decisões judiciais, a maioria delas referentes aos recursos de decisão interlocutória, das quais 79 foram favoráveis à AdC e apenas 14 desfavoráveis, o que corresponde a uma taxa de sucesso de 85 %. Note-se, ainda, que, do universo de 14 decisões, cinco não implicaram qualquer apreciação de mérito. Em seis outras decisões desfavoráveis, a AdC interpôs recurso para o TRL, tendo já sido revertidas três delas.
Na área do controlo de operações de concentração, manteve-se o número médio de notificações e de decisões face a 2018, tendo-se igualmente verificado duas retiradas de operações pelas notificantes, depois de a AdC ter identificado a existência de entraves significativos à concorrência efetiva em resultado da operação.
A AdC intensificou a investigação a operações de concentração não notificadas, o que resultou na emissão de uma acusação (nota de ilicitude) e a abertura de um processo contraordenacional. As operações de concentração devem ser obrigatoriamente notificadas à AdC antes de serem concretizadas, desde que preencham determinados critérios de volume de negócios e/ou de quotas de mercado das empresas envolvidas. Tal como as restantes infrações à Lei da Concorrência, também a ausência de notificação prévia de operações realizadas é punível com um máximo de 10 % do volume de negócios das empresas envolvidas.
Se no quadro dos poderes sancionatórios a AdC demonstrou uma ação firme, no âmbito dos poderes de supervisão procurou acompanhar os temas de vanguarda da discussão internacional com a produção do Issues Paper sobre Ecossistemas digitais, big data e algoritmos. A economia digital é um tema que assume uma relevância crescente na economia portuguesa, como noutras, sendo exigido à AdC dotar-se das competências essenciais a uma política de concorrência ativa face às mudanças operadas pela digitalização. Os mercados digitais são caraterizados por especificidades que apresentam desafios do ponto de vista da concorrência. Nomeadamente, modelos de negócio baseados em efeitos de rede, a vasta utilização de dados na tomada de decisões e melhoria de produtos e a utilização de algoritmos de vários tipos. Neste estudo, a AdC procurou compreender como as especificidades da economia digital alteram os incentivos das empresas, a forma como concorrem e a própria dinâmica do mercado, com destaque para alguns dos riscos que possam suscitar para a concorrência e, mais especificamente, para a aplicação da Lei da Concorrência. Nesse sentido, a AdC alertou as empresas para o facto de que são responsáveis pelos algoritmos que utilizam, enfatizando que a Lei da Concorrência é igualmente aplicável às realidades da era digital.
Em dezembro de 2019, a AdC publicou um relatório em que analisa o setor das comunicações eletrónicas em Portugal, focando-se, em particular, na fidelização e nos custos de mudança que, a par de outros aspetos, contribuem para a perceção de reduzida concorrência no setor pelos consumidores portugueses. A AdC identificou neste setor vulnerabilidades em termos de concorrência, tais como preços mais elevados do que na União Europeia, reduzida mobilidade dos consumidores e elevado número de reclamações. Nesta sequência, emitiu cinco recomendações ao legislador e três recomendações ao regulador setorial, em particular no que diz respeito à moderação nos períodos de fidelização.
A AdC manteve, durante o ano de 2019, um intenso trabalho de emissão de recomendações e pareceres, no âmbito dos poderes de supervisão. Assim, produziu doze recomendações e pareceres nos setores postal, energia, portos, telecomunicações, economia digital, transportes e saúde. A avaliação de impacto concorrencial de diplomas em procedimento legislativo, outra das competências da AdC, incidiu sobre um total de 14 diplomas nos setores da saúde, águas e resíduos sólidos urbanos. No âmbito da competência consultiva da AdC, foram emitidos três pareceres relativos aos sistemas multimunicipais de águas e resíduos. No âmbito da cooperação institucional, a AdC manteve uma profícua colaboração com os reguladores setoriais, para além do que está previsto na Lei da Concorrência, com a realização de seminários conjuntos sobre a atividade de promoção e defesa da concorrência.
Em 2019, a AdC iniciou o processo de preparação da proposta de transposição da Diretiva ECN+, cujos objetivos são garantir a aplicação efetiva da política de concorrência da UE e o bom funcionamento do mercado interno. Encarregada pelo Governo de preparar a proposta, a AdC optou por promover um processo de transposição aberto, transparente e participado, incluindo a constituição de um grupo de trabalho externo, um workshop consultivo e consulta pública sobre o anteprojeto de diploma de transposição da Diretiva.
Sendo uma das atribuições da instituição assegurar a representação técnica do Estado Português nos organismos da União Europeia ou internacionais em matéria de política de concorrência, a AdC manteve ativa cooperação internacional, tanto bilateral como multilateral, especialmente no seio de organizações internacionais, nomeadamente a OCDE e a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD). A AdC participou também ativamente em redes de cooperação multilateral como a Rede Internacional da Concorrência (ICN) e a Rede Lusófona da Concorrência, que agrupa as entidades congéneres do Brasil e restantes países lusófonos e que em 2019 se reuniu em diversas ocasiões. As iniciativas bilaterais de cooperação internacional foram igualmente relevantes durante o ano e envolveram entidades congéneres de, Angola...
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