Parecer n.º 7/2008, de 21 de Novembro de 2008

 
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Parecer n. 7/2008

Parecer sobre as alteraçóes introduzidas no Ensino Superior

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe sáo conferidas, e nos termos regimentais, após apreciaçáo do projecto de Parecer elaborado pelos Conselheiros Relatores Alberto Castro Amaral e Jacinto Jorge Carvalhal, o Conselho Nacional de Educaçáo, em reuniáo plenária de 21 de

Outubro de 2008, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim o seu quarto Parecer no decurso do ano de 2008.

1 - Introduçáo

O Presidente da Comissáo Parlamentar de Educaçáo e Ciência, na sequência da criaçáo de um Grupo de Trabalho para acompanhar as questóes relativas ao ensino superior, ao qual foi cometida a tarefa de elaborar um relatório sobre as alteraçóes entretanto introduzidas no quadro de regulaçáo do ensino superior, designadamente sobre o Processo de Bolonha, bem como no que se refere aos domínios do Sistema de Avaliaçáo, Regime Jurídico das Instituiçóes de Ensino Superior, Financiamento e Rede, solicitou ao Conselho Nacional de Educaçáo a elaboraçáo de um parecer sobre os referidos temas.

A seu tempo, o Conselho Nacional de Educaçáo teve oportunidade de elaborar pareceres sobre as alteraçóes legislativas entretanto aprovadas sobre os aspectos referidos, pelo que náo faria sentido renovar aqui essa apreciaçáo. Aliás, noutro documento elaborado pelo Conselho Nacional de Educaçáo faz -se uma compilaçáo e resumo desses pareceres. Assim sendo, o presente documento faz apenas uma apresentaçáo sumária das diversas iniciativas legislativas tomadas pelo Governo e pela Assembleia da República e, na medida do possível, avalia os seus efeitos. Ou seja, o presente parecer limita propositadamente o seu âmbito de resposta directa às questóes colocadas pela Assembleia da República, evitando a abordagem de outros temas de ensino superior que náo se enquadram na solicitaçáo feita ao CNE.

2 - O processo de Bolonha

A implementaçáo do processo de Bolonha foi, numa primeira fase, retardada devido às dificuldades na obtençáo de um consenso alargado sobre as alteraçóes a introduzir na Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n. 46/86, de 14 de Outubro). A existência de uma maioria parlamentar monopartidária facilitou essa alteraçáo, que veio a concretizar -se com a aprovaçáo da Lei n. 49/2005, de 30 de Agosto. A alteraçáo à Lei de Bases permitiu, assim, que se procedesse à adaptaçáo da estrutura de graus e diplomas do ensino superior ao padráo do processo de Bolonha e clarificou formalmente a relaçáo entre universidades e politécnicos. A alteraçáo da Lei de Bases mudou, também, os limites do acesso ao ensino superior dos alunos náo tradicionais (ver maiores de 23 anos) e criou as condiçóes para a intervençáo das instituiçóes de ensino superior na formaçáo pós-secundária em termos de formaçáo profissionalizante (ver CETs).

O Decreto -Lei n. 74/2006, de 24 de Março, posteriormente alterado pelo Decreto -Lei n. 107/2008, de 25 de Junho, veio finalmente definir os graus e diplomas do ensino superior compatíveis com os objectivos de Bolonha. É de assinalar que o Decreto -Lei n. 74/2006 definiu com maior clareza as missóes e vocaçóes de universidades e institutos politécnicos no sistema de ensino superior, como veio também unifor-mizar os requisitos académicos de instituiçóes públicas e privadas, o que está de acordo com as recomendaçóes que a OCDE veio a fazer no seu relatório.

7.24 - A Comissáo de Avaliaçáo recomenda que a estrutura binária seja mantida e reforçada. ...Recomenda -se que o governo deva produzir ampla legislaçáo para as universidades e politécnicos na qual a autonomia das instituiçóes seja definida claramente e em que os diferentes papéis das universidades e dos politécnicos sejam claramente especificados. Igualmente importante será o corolário desta nova envolvente política: as universidades devem ser excluídas, de forma específica e sem ambiguidades, de participar em áreas programáticas e em níveis de atribuiçáo de qualificaçóes que estejam fora da sua área nuclear de actividade, e que estejam apropriadamente cometidos ao sector politécnico. Os politécnicos devem ser especificamente dirigidos para a formaçáo de graduados empregáveis, com capacidades técnicas avançadas e conhecimentos práticos, apoiados por capacidades analíticas, de resoluçáo de problemas e de comunicaçáo de ordem superior. Devem igualmente participar no Programa Novas Oportunidades. Devem ser especificamente equipados para desenvolver novas modalidades de ensino e serviços para responder às necessidades diversificadas de aprendizagem de um corpo estudantil alargado. (OCDE, 2006).

Através da Tabela que a seguir se apresenta, verifica -se que o número de cursos ministrados pelas instituiçóes de ensino superior já adequados ao formato de Bolonha é muito elevado. De facto, os cursos de

  1. ciclo adequados correspondem a mais de 98 % do total existente no momento da entrada em vigor do Decreto -Lei n. 74/2006. Em face desses números, pode dizer -se que a adequaçáo formal a Bolonha foi feita de forma praticamente generalizada, náo se prevendo, por isso, dificuldades para que a adequaçáo se conclua, conforme previsto, até 2010.Tabela 1 - Número de cursos adaptados ao processo de Bolonha

  2. ciclo Mestrados integrados 2. ciclo 3. ciclo

    Totais

    Subsistema

    Universitário Politécnico Universitário Universitário Politécnico Universitário

    Público . . . . . . . . . . . . . 528 478 87 1120 93 305 2611

    Privado . . . . . . . . . . . . . 563 24 248 26 861

    Total . . . . . 1569 111 1461 331 3472

    Fonte: DGES, 2008.

    Um inquérito da iniciativa da Comissáo de Acompanhamento do Processo de Bolonha, levado a efeito através da Direcçáo -Geral do Ensino Superior e realizado no final do primeiro ano da implementaçáo, mostra que as unidades orgânicas envolvidas no desenvolvimento do processo quando questionadas sobre os pontos fortes e os pontos fracos desta fase de implementaçáo apontam, de um modo geral, como pontos fortes factores internos à instituiçáo e, como pontos fracos, indicam factores externos à instituiçáo, designadamente os relativos à esfera de actuaçáo do MCTES. Os pontos fortes indicados referem -se a aspectos ligados à expectativa de que a reforma que as unidades orgânicas estáo a implementar se centre nos seguintes factores:

    Concretizaçáo de uma reforma pedagógica centrada no estudante;

    Oportunidades para repensar a oferta, reorganizando os curricula e reajustando os recursos;

    Promoçáo da mobilidade;

    Promoçáo da empregabilidade.

    Os únicos pontos fortes apontados emergentes de elementos externos às unidades orgânicas referem -se a aspectos que, em alguns casos, assumem referência a pontos fracos. Por outras palavras, o que para algumas unidades orgânicas se aponta como ponto forte, para outras instituiçóes a mesma questáo é referida como ponto fraco. Nestas condiçóes estáo os factores ligados à definiçáo de normas e de procedimentos e a fixaçáo de prazos excessivamente curtos para a apresentaçáo da adequaçáo dos cursos a Bolonha. Assim, as unidades orgânicas que de alguma forma já tinham maturado o processo de adequaçáo mostraram encarar com mais optimismo os mecanismos e prazos de submissáo de propostas. Estas instituiçóes estáo, em regra, entre as universidades públicas que tinham autonomia para adaptar os planos de estudo sem a aprovaçáo prévia do Ministério. No entanto, elas constituem uma minoria.

    Os pontos fracos referidos pelas unidades orgânicas dizem respeito, de uma forma clara e inequívoca, a factores da sua envolvente, nomeadamente:

    Desadequaçáo de instrumentos, falta de orientaçáo, prazos inadequados para a submissáo de propostas de adequaçáo/criaçáo; falta de coordenaçáo a nível nacional, falta de clarificaçáo de critérios na avaliaçáo dos processos; falta de definiçáo do plano de transiçáo;

    Falta de posiçáo sobre financiamento;

    Inexistência de um processo de acreditaçáo;

    Desadequaçáo, em muitos casos, da norma que induz a obrigaçáo de tomar em consideraçáo a opiniáo dos estudantes e de todos os docentes no processo de aferiçáo de créditos (e.g. novos cursos).

    Os pontos fracos que algumas unidades orgânicas mencionam e que tomam em consideraçáo as fraquezas das instituiçóes sáo os seguintes:

    Ausência de debate institucional (embora haja IES que referiram a capacidade de mobilizaçáo como ponto forte);

    Pouca flexibilidade na regulamentaçáo interna (embora haja referências à aprovaçáo de regulamentos internos por parte de algumas IES);

    Falta de preparaçáo dos serviços académicos;

    Falta de coerência de políticas institucionais;

    Défice na consulta aos estudantes no processo de aferiçáo de créditos;

    Fraca articulaçáo entre ciclos de estudo.

    As medidas apontadas para melhorar o processo de implementaçáo centram -se em iniciativas que devem ser levadas a cabo a nível nacional:

    Apoio à formaçáo pedagógica dos docentes do ensino superior;

    Avaliaçáo formal das propostas em detrimento da avaliaçáo subs-tantiva;

    Contratos programa para metodologias de ensino;

    Estatuto do trabalhador -estudante e sua adequaçáo ao processo de Bolonha;

    Financiamento (ensino superior e de acçóes de apoio à mobili-dade);

    Funcionamento da agência de acreditaçáo;

    Modificaçáo das regras de acesso;

    Monitorizaçáo do processo noutras IES europeias focando: formaçáo, comparabilidade, competitividade e mobilidade;

    Mudanças do Estatuto da Carreira Docente;

    Promoçáo da mobilidade de estudantes (equivalências e financiamento) e docentes (financiamento);

    Promoçáo de um debate alargado sobre esta matéria;

    Reequipamento de estruturas e meios.

    O último relatório Trends V Report, elaborado pela EUA (European University Association) para a reuniáo dos Ministros em Londres (2007), apresenta, entre outras, as seguintes conclusóes:

    1 - A questáo da empregabilidade continua em aberto e aponta para o perigo de os novos cursos, em especial os do primeiro ciclo, poderem náo ser compreendidos ou ter a confiança dos empregadores. Muitos governos ainda náo adaptaram as carreiras do sector público à estrutura de Bolonha.

    2 - É...

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