Parecer n.º 6/2018

Court:Ministério Público - Procuradoria-Geral da República
Publication Date:11 Jun 2018

Parecer n.º 6/2018

Sistema Nacional de Gás Natural - Tarifa Social - Proteção do Consumidor - Financiamento - Repartição de Custos - Cavaleiro Orçamental - Conflito de Normas - Revogação Tácita da Lei - Gás Natural - Distribuição - Transporte - Comercialização - Volume Comercializado.

1.ª - Na senda das orientações europeias presentes no Decreto-Lei n.º 77/2011, de 20 de junho, foi emitido o Decreto-Lei n.º 101/2011, de 30 de setembro, que criou a tarifa social de fornecimento de gás natural;

2.ª - O artigo 209.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018), veio estatuir que os custos decorrentes da aplicação da tarifa social aos clientes de gás natural são suportados pelas empresas transportadoras e comercializadoras de gás natural na proporção do volume comercializado de gás no ano anterior;

3.ª - Aquele artigo apresenta-se como uma norma com manifesta vocação de aplicação intemporal, revestindo prevalentemente a natureza de medida legislativa conhecida como cavaleiro orçamental - medida que o ordenamento jurídico-constitucional português admite;

4.ª - A solução ali consagrada visa que os custos com a tarifa social do gás natural deixem de ser suportados pelos clientes finais - os consumidores -, como acontecia anteriormente, e passem a ser financiados pelas empresas transportadoras e comercializadoras de gás natural;

5.ª - Assim, o artigo 209.º da Lei n.º 114/2017 revogou tacitamente o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 101/2011 que fazia repercutir pelos consumidores os custos da tarifa social;

6.ª - De acordo com o estatuído no referido artigo 209.º, o financiamento da tarifa social deve ser imputado, na proporção do gás, respetivamente, comercializado no ano anterior, a todas as empresas que procedam ao transporte e à comercialização de gás natural, em conformidade com o definido, desde logo, no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 30/2006, de 15 de fevereiro;

7.ª - Assim, deve aqui ser considerado como transporte de gás toda a veiculação de gás quer se faça através de uma rede interligada de alta pressão quer se faça através de redes de distribuição;

8.ª - E, para efeitos de repartição dos custos decorrentes da aplicação da tarifa social, há de considerar-se o respetivo volume de entregas/fornecimento de gás no ano anterior;

9.ª - Face à norma constante do artigo 209.º, em apreço, o financiamento dos custos com a tarifa social do gás natural não é suscetível de repercussão nas tarifas dos consumidores do gás natural.

Senhor Secretário de Estado da Energia,

Excelência:

I

Solicitou Vossa Excelência a emissão de parecer deste Conselho Consultivo sobre a tarifa social do gás natural.

No pedido de parecer foram indicadas as seguintes questões:

«1.ª A vigência da norma contida no artigo 209.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2018, está sujeita à regra da anualidade própria das normas orçamentais, terminando, neste caso, a sua vigência a 31 de dezembro de 2018?

Sendo afirmativa,

2.ª O artigo 209.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, constitui uma alteração tácita ao artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 101/2011, de 30 de setembro, com a redação dada pela Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março?

3.ª O artigo 209.º, da Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2018, determina que os custos decorrentes da aplicação da tarifa social aos clientes de gás natural são suportados pelas empresas transportadoras e comercializadoras de gás natural na proporção do volume comercializado de gás no ano anterior.

Face aos intervenientes no setor do gás natural passíveis de integrar o conceito de empresa transportadora e de comercializador, quais os abrangidos pelo artigo 209.º, da Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2018?

4.ª Qual a proporção do volume comercializado de gás no ano anterior ou repartição entre transportadores e comercializadores deve ser aplicado face ao disposto na lei, em particular no artigo 209.º, da Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2018?

5.ª São repercutíveis nas tarifas de acesso às redes ou, de qualquer outra forma, nos consumidores de gás natural, os valores suportados pelas empresas transportadoras e comercializadoras de gás?»

Cumpre, pois, emitir o parecer.

II

1 - Face à sua relevância na presente consulta, reproduz-se, desde já, o artigo 209.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2018 (OE 2018):

«Artigo 209.º

Custos com a tarifa social do gás natural

Os custos decorrentes da aplicação da tarifa social aos clientes de gás natural, nos termos do artigo 121.º da Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março, e do Despacho n.º 3229/2017, de 18 de abril, são suportados pelas empresas transportadoras e comercializadoras de gás natural na proporção do volume comercializado de gás no ano anterior.»

2 - Importa, contudo, fazer um breve traçado do normativo atinente à matéria do gás natural.

Assim, o Decreto-Lei n.º 30/2006, de 15 de fevereiro(1), veio estabelecer «os princípios gerais relativos à organização e ao funcionamento do Sistema Nacional de Gás Natural (SNGN), bem como ao exercício das atividades de receção, armazenamento, transporte, distribuição e comercialização de gás natural, e à organização dos mercados de gás natural, transpondo, parcialmente, para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/55/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho, que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural e que revoga a Diretiva n.º 98/30/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho».

Conforme se explicita no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 30/2006:

«Nos últimos 10 anos assistiu-se, ao nível nacional, ao desenvolvimento das infraestruturas de receção em terminal de gás natural liquefeito (GNL), de armazenamento subterrâneo, de transporte e de distribuição, bem como à utilização do gás natural como uma nova forma de energia. Criaram-se, assim, as condições necessárias ao aprovisionamento, à receção, ao armazenamento, ao transporte, à distribuição e ao consumo de gás natural.»

E mais à frente:

«O presente decreto-lei, concretizando no plano normativo a linha estratégica da Resolução do Conselho de Ministros n.º 169/2005, de 24 de outubro, define para o setor do gás natural um quadro legislativo coerente e articulado com a legislação comunitária e os principais objetivos estratégicos aprovados na referida resolução. Neste quadro, são estabelecidos os princípios de organização e funcionamento do Sistema Nacional de Gás Natural, bem como as regras gerais aplicáveis ao exercício das atividades de receção, armazenamento e regaseificação de GNL, armazenamento subterrâneo, transporte, distribuição e comercialização, transpondo-se, desta forma, os princípios da Diretiva n.º 2003/55/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho, tendo por finalidade o incremento de um mercado livre e concorrencial.

A organização do Sistema Nacional de Gás Natural assenta fundamentalmente na exploração da rede pública de gás natural, constituída pela Rede Nacional de Transporte, Instalações de Armazenamento e Terminais e pela Rede Nacional de Distribuição de Gás Natural. A exploração destas infraestruturas processa-se através de concessões de serviço público, ou de licenças de serviço público no caso de redes locais autónomas de distribuição. Simultaneamente, nas condições a estabelecer em legislação complementar, permite-se a distribuição privativa de gás natural através de licença para o efeito.»

Sublinha-se, ali, também, que a atividade de distribuição é juridicamente separada da atividade de transporte e das demais atividades não relacionadas com a distribuição - não sendo obrigatória esta separação quando os distribuidores abasteçam um número de clientes inferior a 100 000 -, e a atividade de comercialização de gás natural é livre, ficando, contudo, sujeita a atribuição de licença pela entidade administrativa competente.

Na redação originária do Decreto-Lei n.º 30/2006, a proteção dos consumidores era tratada no artigo 6.º, nos seguintes termos:

«Artigo 6.º

Proteção dos consumidores

1 - Para efeitos do presente decreto-lei, entende-se por consumidor o cliente final de gás natural.

2 - No exercício das atividades objeto do presente decreto-lei, é assegurada a proteção dos consumidores, nomeadamente quanto à prestação do serviço, ao exercício do direito de informação, à qualidade da prestação do serviço, às tarifas e preços, à repressão de cláusulas abusivas e à resolução de litígios, em particular aos consumidores abrangidos pela prestação de serviços públicos considerados essenciais, nos termos da Lei n.º 23/96, de 26 de julho.

3 - As associações de consumidores têm o direito de ser consultadas quanto aos atos de definição do enquadramento jurídico das atividades previstas no presente decreto-lei.»

Mas o Decreto-Lei n.º 77/2011, de 20 de junho, que veio estabelecer regras comuns para o mercado interno do gás natural, transpondo a Diretiva n.º 2009/73/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho(2), e procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 30/2006, aprofundou os princípios de proteção dos consumidores, designadamente no âmbito do serviço público do fornecimento de gás natural e de proteção do cliente vulnerável.

Assim, no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 30/2006, de acordo com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 77/2011, estabelece-se que «[é] assegurada proteção ao cliente vulnerável através da adoção de medidas de salvaguarda destinadas a satisfazer as suas necessidades de consumo» (n.º 4) e que se entende por cliente vulnerável «as pessoas singulares que se encontrem em situação de carência sócio-económica e que devam ser protegidas, nomeadamente no que respeita a preços» (cf. n.º 6).

Anote-se, contudo, que aquele artigo 6.º viria a ser alterado pelo Decreto-Lei n.º 230/2012, de 26 de outubro, passando a ter a seguinte redação:

«Artigo 6.º

Proteção dos consumidores

1 - (Revogado)

2 - No exercício das atividades objeto do presente decreto-lei, é assegurada a proteção dos consumidores, nomeadamente...

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