Parecer n.º 41/2017
| Data de publicação | 22 Agosto 2018 |
| Section | Parte D - Tribunais e Ministério Público |
| Órgão | Ministério Público - Procuradoria-Geral da República |
Parecer n.º 41/2017
Régie Cooperativa - Cooperativa de Interesse Público - Instituto Politécnico - Tutela Administrativa - Interesse Público
1.ª O Governo dispõe de poderes de tutela administrativa sobre os órgãos de institutos politécnicos e que nada impede incidam sobre o mérito e conveniência de algumas das suas decisões ou deliberações.
2.ª A autonomia administrativa das universidades (artigo 76.º, n.º 2, da Constituição), ao contrário da autonomia dos municípios e das freguesias (artigo 242.º, n.º 1) não obriga os poderes tutelares a circunscreverem-se à legalidade, sem prejuízo de se admitir uma qualificação das autonomias científica e pedagógica por conta das liberdades de criação cultural e de ensino (artigos 42.º e 43.º, respetivamente).
3.ª A aplicação aos institutos politécnicos do regime jurídico dos institutos públicos (Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro) é estritamente subsidiária em relação ao regime jurídico das instituições de ensino superior (Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro).
4.ª De modo que, uma vez cumpridos certos pressupostos e requisitos, pode um instituto politécnico criar ou tomar parte em pessoas coletivas de direito privado (cf. artigo 15.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro), além de dispor de muitos outros instrumentos para desenvolver cooperação com outras entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras.
5.ª Ainda que a lei se refira estritamente a pessoas coletivas de direito privado e não enuncie expressamente a criação nem a participação em cooperativas de regime comum ou de interesse público, o certo é que há um vasto e sólido arrimo constitucional a favorecer a equiparação entre setor privado, por um lado, e setor cooperativo e social, por outro.
6.ª Equiparação que se concretiza no artigo 7.º do Código Cooperativo (aprovado pela Lei n.º 119/2015, de 31 de agosto) quer em face de empresas privadas quer de outras pessoas coletivas privadas puramente associativas.
7.ª A Revisão Constitucional de 1997 introduziu alterações refletidas na redação do artigo 61.º, n.º 4, e do artigo 82.º, n.º 3, alínea a), com o desiderato de reforçar o cooperativismo de iniciativa pública, relativizando, pois, a incompatibilidade das cooperativas de interesse público com alguns dos princípios cooperativos internacionais, objeto de receção constitucional material (cf. artigo 61.º, n.º 2, da Constituição).
8.ª Não obstante, o Decreto-Lei n.º 31/84, de 21 de janeiro, consagra um poder de autorização tutelar a exercer pelo Governo sobre a criação de cooperativas de interesse público, ressalvando apenas a iniciativa das autarquias locais, o que se coaduna com as restrições aos poderes de tutela administrativa de que estas especificamente beneficiam (cf. artigo 242.º, n.º 1 da Constituição).
9.ª É, concretamente, sobre o Instituto Politécnico do Porto que recai o ónus de demonstrar ao Governo o concreto interesse público na criação de uma concreta régie cooperativa para o bom desempenho das suas concretas atribuições, enquanto instituição de ensino superior.
10.ª Se o conceito de interesse público é, por natureza, vago e indeterminado, já os propósitos de uma cooperativa de interesse público exigem especificidade e individualização, sob pena de se frustrar um juízo de conformidade.
11.ª Tão-pouco devem apresentar-se objetos sociais demasiado amplos, quase universais, a ponto de impedirem futuramente saber do cumprimento do princípio da especialidade, o qual possui valor acrescido para as pessoas coletivas públicas, sejam elas de direito público, privado ou cooperativo.
12.ª Ainda que uma cooperativa possa ser reconhecida como organização não governamental, tanto de cariz ambiental como de cooperação para o desenvolvimento, já uma régie cooperativa não pode qualificar-se de igual modo, porquanto surge por iniciativa e criação pública, além de o seu estatuto consagrar condições de prevalência do interesse público.
13.ª Compete ao membro do governo responsável pelas atribuições do Estado em matéria de ensino superior, no exercício de um poder de tutela integrativa sobre o mérito da iniciativa, formular um juízo acerca da conveniência e oportunidade do projeto que lhe é apresentado, no sentido de criar uma cooperativa de interesse público.
14.ª Ao conceder ou recusar a autorização tutelar, o órgão há de guiar-se não apenas pelos elementos indiciários que lhe fornece o Decreto-Lei n.º 31/84, de 21 de janeiro, como também deve empregar as valorações próprias da função administrativa, baseadas em critérios de boa administração, nomeadamente de eficiência e economia.
Senhor Ministro da Ciência,
Tecnologia e Ensino Superior,
Excelência,
Houve por bem Vossa Excelência consultar a Procuradoria-Geral da República(1), nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 37.º, alínea a), do Estatuto do Ministério Público(2), por suscitar dúvidas a iniciativa do Instituto Politécnico do Porto vir a constituir uma régie cooperativa (cooperativa de interesse público) e, em especial, com as características que se podem observar no projeto dos respetivos estatutos.
Especificam-se duas questões controvertidas, em face, por um lado, do Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior (Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro) e, por outro, do Regime das Régies Cooperativas (Decreto-Lei n.º 31/84, de 21 de janeiro(3)):
- "[D]a possibilidade de, ao abrigo do artigo 15.º (ou outro que [se] entenda aplicável ao caso apreço) uma instituição de ensino superior pública criar uma entidade com a natureza de régie cooperativa, com os contornos com que o IPP pretende instituir;
- «Do interesse público dos respetivos fins do qual depende a criação de uma entidade com a natureza de régie cooperativa, como pretendido pelo requerente».
O pedido de consulta vem acompanhado pelo projeto dos estatutos da cooperativa de interesse público e por uma informação do Gabinete de Vossa Excelência, de 15 de maio de 2017, sobre a qual recaiu despacho, de 9 de junho de 2017, determinando a devolução do expediente ao Instituto Politécnico do Porto com objeções relativas à denominação da régie cooperativa e reservas acerca do seu interesse público.
A Senhora Presidente do Instituto Politécnico do Porto veio a apresentar nova proposta com uma outra denominação, em 21 de junho de 2017.
Todavia, apesar de dissipadas as objeções opostas à denominação, subsistem controversas as demais questões enunciadas.
Assim, cumpre-nos emitir parecer.
I - Escolas superiores e institutos politécnicos.
Justifica-se delinear, ainda que sumariamente, uma síntese retrospetiva do ensino politécnico, no quadro do ensino superior, tendo em vista, as relações de cooperação com outras entidades públicas, privadas ou cooperativas e, de modo especial, as possibilidades de criação pelos institutos politécnicos de outras pessoas coletivas ou sua participação nas mesmas.
Deve-se à Lei n.º 5/73, de 25 de julho, e ao Decreto-Lei n.º 402/73, de 11 de agosto, a reorganização do ensino politécnico como parte do ensino superior. Tinha-se em vista, com o primeiro dos citados diplomas, «os estudos destinados à obtenção do grau de bacharel nos Institutos Politécnicos, nas Escolas Normais Superiores e em estabelecimentos equiparados» em cursos de três anos, «organizados de modo a proporcionarem as condições necessárias para o exercício de determinadas atividades profissionais» (cf. base XVI - 1).
Os institutos politécnicos e as escolas normais superiores possuíam um cunho marcadamente profissional. Eram estabelecimentos públicos de ensino que se encontravam incumbidos de preparar o exercício de determinadas profissões, cujo exercício não exigia formação universitária, mas que exigiam conhecimentos avançados e especializados, em razão das incumbências técnicas e sociais confiadas aos alunos que viessem a concluir com sucesso tais estudos.
Eram, em alguns casos, o que vinha de trás designado como ensino médio: os institutos superiores de contabilidade e administração, os institutos superiores de engenharia, e as escolas de regentes agrícolas
Por seu turno, as escolas de educadores de infância e as escolas do magistério primário conservavam um lugar à parte, sem prejuízo de os seus diplomados terem acesso às escolas normais superiores (cf. base XXII), de par com os institutos superiores de educação artística, de educação física e desportos e de educação especial, que habilitavam para a docência nos ensinos básico e secundário (cf. base XXIV).
O segundo dos diplomas legislativos citados - o Decreto-Lei n.º 402/73, de 11 de agosto - criou as Universidades Nova de Lisboa e do Minho, assim como o Instituto Universitário de Évora (cf. artigo 9.º), do mesmo passo que reorganizou o Instituto Nacional de Educação Física, a Escola Superior de Belas-Artes e o Conservatório Nacional (cf. artigo 9.º, n.º 2) e integrou os designados estabelecimentos de ensino médio especial de Aveiro e de Évora nas respetivas instituições de ensino superior (n.º 3).
Os Institutos Politécnicos da Covilhã, Faro, Leiria, Setúbal, Tomar e Vila Real foram criados ex novo (cf. artigo 10.º, n.º 1) e os de Coimbra, Lisboa, Porto e Santarém «por reconversão e fusão dos institutos industriais e comerciais e escolas de regentes agrícolas existentes nessas cidades» (cf. n.º 2).
Parte destas mudanças iria ficar comprometida. Deposto o regime autoritário, o Decreto-Lei n.º 830/74, de 31 de dezembro, seguido pelos Decretos-Leis n.os 316/76 e n.º 327/76, de 29 de abril, e de 6 de maio, respetivamente, levaram a cabo profundas alterações, no sentido de integrar todo o denominado ensino médio no ensino superior.
Afirmava-se no preâmbulo do primeiro destes diplomas o seguinte:
«A democratização do ensino exige uma remodelação das atuais estruturas escolares que são reflexo de uma situação hierarquizada, antidemocrática e imobilista.
Exemplo flagrante desta realidade são as escolas médias, em que a uma população escolar, de um modo geral oriunda de classes menos favorecidas do que as que entram na Universidade, era ministrado um ensino intencionalmente destinado a manter os...
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