Parecer n.º 12/2016-C

 
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Parecer n.º 12/2016-C

Domínio Público

Concessão de Uso Privativo

Pesquisa e Prospeção de Petróleo

Instrumentos de Gestão Territorial

Plantas de Condicionantes

Restrições de Utilidade Pública

Servidão Administrativa

Reserva Agrícola Nacional

Reserva Ecológica Nacional

Seguro de Responsabilidade Civil

Apólice

Contrato de Seguro-Quadro

Contrato Administrativo

Incumprimento

Interpelação Admonitória

Audiência Prévia

Resolução

Rescisão

Sanção Administrativa

Competência

Secretário de Estado

Delegação de Poderes

1.ª Através dos contratos administrativos outorgados à sociedade Portfuel, Petróleos e Gás de Portugal, Lda., em 25/9/2015, o Estado, aplicando o Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril, concedeu-lhe o uso privativo das jazidas de hidrocarbonetos que possam existir em duas das áreas emersas da denominada Bacia Algarvia e que se encontram sob oferta permanente desde 21/7/1994, o que significa, numa primeira fase, não mais do que o exclusivo das pesquisas e prospeções contra o pagamento de taxas e rendas de superfície, e numa eventual segunda fase, o exclusivo da exploração e produção.

2.ª A escolha pública da cocontratante partiu de uma manifestação de interesse da sua parte e seguiu o procedimento de negociação direta (cf. artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril) que permite ao competente membro do Governo dispensar a apresentação de certos elementos que, por regra, atestam a idoneidade técnica e económica dos interessados (cf. artigo 11.º, n.º 3 e n.º 4).

3.ª Trata-se de concessões do uso privativo de bens do domínio público e que podem, ou não, vir a convolar-se em concessões de exploração do domínio público: se forem achados e demarcados campos petrolíferos economicamente viáveis e for aprovado o plano geral previsto na lei (cf. artigos 37.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril).

4.ª Em todo o caso, nem a concessionária é investida em privilégios de autoridade nem eximida ao cumprimento da lei, dos regulamentos e dos planos e programas territoriais que protegem a ordem pública ambiental, urbanística e cultural.

5.ª As concessões dominiais públicas, contrariamente às concessões de serviço público ou de certas obras públicas, têm como base contratos administrativos de atribuição (não de colaboração) e obedecem a um princípio de relatividade, com o sentido de o uso ou exploração estarem subordinados à satisfação de outras necessidades coletivas assumidas constitucionalmente como interesses públicos.

6.ª O que a concessão dominial proporciona é a exclusividade do específico uso sem a concorrência de terceiros, de modo a sustentar a viabilidade económica dos investimentos necessários; neste caso, à pesquisa e prospeção de hidrocarbonetos.

7.ª A concessionária precisa do consentimento dos donos dos prédios em cuja superfície pretenda operar no acesso às camadas do subsolo, assim como precisa de obter do Governo a constituição de servidões administrativas ou, no limite, a expropriação por utilidade pública das parcelas imobiliárias estritamente indispensáveis (artigo 79.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril).

8.ª E ainda assim não bastam o direito de uso privativo e o consentimento dos proprietários para que possa empreender pesquisas e prospeções nas áreas concessionadas.

9.ª As operações sujeitam-se à aprovação de um plano anual pela Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E. P. E., e, depois, à aprovação de um projeto de trabalhos de campo. Ambas condicionam a localização e o modo de execução ao ordenamento do território definido nos instrumentos de gestão territorial, nomeadamente por meio de servidões administrativas e de restrições de interesse público ordenadas à proteção e valorização de recursos naturais e culturais, como sejam a Reserva Agrícola Nacional, a Reserva Ecológica Nacional, a Rede Natura, os parques, reservas naturais e outras áreas ou sítios protegidos dentro da zona concessionada.

10.ª Consideram-se restrições de utilidade pública as interdições ou limitações impostas à livre iniciativa económica sobre determinados bens definidos genericamente, cuja infungibilidade material ou imaterial, para os ecossistemas, para o património histórico ou para a paisagem determina um estatuto jurídico especial. É o caso dos parques e reservas naturais, como é o caso da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional, das zonas e sítios com relevo para a Rede Natura.

11.ª Por seu turno, as servidões administrativas constituem onerações que recaem no gozo ou aquisição de certos bens imóveis, em função da utilidade que prestam à salvaguarda ou valorização de um outro bem imóvel vizinho. É o caso das zonas de proteção a monumentos classificados ou aos faróis costeiros.

12.ª A preverem-se operações cuja localização ou meios técnicos o suscitem, intervêm no âmbito das suas atribuições e competências o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, IP, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, a Entidade Regional para o Algarve da Reserva Agrícola Nacional, a Agência Portuguesa do Ambiente, IP, e os órgãos municipais diretamente visados, em termos que devem ser controlados sistematicamente pela Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E. P. E.

13.ª Algumas restrições de utilidade pública decorrentes do ordenamento do território interditam de antemão e de forma absoluta ou perentória toda e qualquer atividade de pesquisa e prospeção de petróleo, o que, em certos casos, apenas se extrai por maioria de razão a partir das normas que proíbem captações de águas subterrâneas (v.g. no Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, certas áreas de proteção integral, certas áreas de proteção parcial e certas áreas de proteção complementar).

14.ª Para a generalidade das restrições, todavia, prevê-se que, por meio de autorizações, pareceres ou aprovações e comunicações prévias não vetadas, sejam conciliados os diferentes interesses públicos relevantes e removidos os impedimentos jurídicos à utilização dos solos ou de outros recursos que, à partida, seria interdita.

15.ª Desde a aprovação das minutas que, para ambas as concessões, ficou convencionado expressamente no artigo 1.º, n.º 2, das cláusulas respetivas, que é o uso privativo a ter de mover-se dentro das limitações do ordenamento territorial e não os bens protegidos a contraírem-se na sua valorização ou salvaguarda por efeito das concessões.

16.ª O uso privativo do domínio público limita-se ao possível e ao necessário, revelando-se o menor dos direitos reais administrativos menores de gozo, à semelhança do direito de uso e habitação, no direito civil (cf. por similitude, artigos 1484.º e seguintes do Código Civil). O gozo proporcionado ao usuário é confinado por critérios de possibilidade e de necessidade, subsistindo enquanto subsistir o interesse público primário na identificação dos recursos energéticos jacentes em camadas profundas do subsolo emerso ou submerso.

17.ª Nas áreas concessionadas ocorrem manchas da Reserva Agrícola Nacional (aparentemente mais significativas junto ao Aproveitamento Hidroagrícola do Mira e em Tavira), da Reserva Ecológica Nacional (aparentemente mais significativas nos municípios de Aljezur, Vila do Bispo, Tavira e Vila Real de Santo António) e há zonas de proteção com diferentes densidades no interior dos parques e reservas naturais (Parque Natural da Ria Formosa, Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, Reserva Natural do Sapal de Castro Marim e de Vila Real de Santo António) além de outros locais sob o alcance da Rede Natura 2000 (v.g. Zona de Proteção Especial Costa Sudoeste [PTZPE0015] e do Sítio Costa Sudoeste [PTCON0012]).

18.ª Apesar de nestes ou em outros locais circunscritos poderem ou deverem ser impedidas ou muito condicionadas as perfurações, a pesquisa e prospeção de petróleo, isso não basta para considerar juridicamente impossível o objeto dos contratos, em termos tais que os levem a sucumbir perante a nulidade estatuída na alínea c) do n.º 2 do artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo.

19.ª Além da fiscalização e da cooperação com as demais autoridades administrativas, dispõe a Entidade Nacional para os Mercados do Petróleo, E. P. E., de dois meios próprios para controlar a as autorizações, licenças, pareceres e comunicações prévias por que a concessionária terá prover: a aprovação anual do plano de trabalhos (artigos 31.º e 32.º do Decreto-Lei n.º 109/94, de 26 de abril) e a aprovação dos projetos de trabalhos de campo (artigos 33.º e seguintes), procedimentos que não se confinam a apreciar questões estritamente geológicas ou económicas.

20.ª Tais atos administrativos de controlo pressupõem conhecer com exatidão os métodos a usar nas perfurações, por poderem exigir avaliação do impacto ambiental (artigo 2.º, n.º 4, dos contratos) e têm de garantir rigorosamente a disciplina de ordenamento do território onde concretamente se pratique o uso privativo concessionado, a partir do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, dos planos diretores municipais, dos planos ou programas de ordenamento da orla costeira e dos planos ou programas de ordenamento dos parques naturais do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, da Ria Formosa e da Reserva Natural do Sapal de Castro Marim e Vila Real de Santo António.

21.ª Dominar os condicionalismos territoriais impostos às atividades de pesquisa e prospeção de petróleo, concessionadas para os blocos de Aljezur e de Tavira, obriga a dispor de peças cartográficas que, a uma escala adequada, permitam identificar os locais que cumpre à concessionária georreferenciar antecipadamente.

22.ª Nos instrumentos de gestão territorial, o corpo regulamentar raramente basta ao aplicador. Muitas das normas dos planos territoriais só se completam nos elementos cartográficos e nas respetivas legendas, em ordem a determinar a classificação e qualificação dos solos, a identificar condicionantes por vezes antepostas à discricionariedade do plano e a fixar territorialmente outras restrições de interesse...

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