Acórdão n.º 532/2000, de 27 de Dezembro de 2000
Acórdão n.º 532/2000 Processos n.os 295/00 e 494/00 Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: I - Relatório 1 - O Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.os 1, alínea c) , e 2, alínea g), da Constituição da República e 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), requereu ao Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização abstracta sucessiva (processo n.º 295/00), a declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade da norma contida no artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para2000.
O requerente impugna a legalidade da norma referida, considerando que a mesma é desconforme com as disposições conjugadas do artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para o ano de 2000), e do n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), que, assim, ela ultrapassa o âmbito de competência legislativa regional, tal como se acha delimitada nos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 229.º, n.º 3, da Constituição da República, e 37.º, n.º 1, alínea c) , da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto (lei esta que é o Estatuto da Região Autónoma da Madeira).
A fundamentar o pedido, diz-se, em síntese, o seguinte: O artigo 26.º da Lei n.º 13/98 (Lei de Finanças das Regiões Autónomas) determina que anualmente a Lei do Orçamento do Estado definirá os limites máximos do endividamento líquido regional para cada ano. Trata-se acrescenta-se - de uma solução normativa que vem dar continuidade à sucessiva consagração, em Orçamentos do Estado anteriores, dos montantes máximos de endividamento líquido regional, como se exemplifica especificadamente; Em execução do disposto no artigo 26.º da Lei n.º 13/98, o artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000 (Orçamento do Estado para o ano de 2000), veio determinar que a Região Autónoma da Madeira não poderá contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de contos, incluindo todas as formas de dívida; Porém, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira, pelo artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido global até 20 milhões de contos - o que, obviamente, excede, em 15 milhões de contos, o valor que veio a ser previsto no artigo 93.º do Orçamento do Estado para 2000; Por outro lado, a Lei n.º 3-B/2000 apresenta-se (como logo se extrai do seu formulário inicial) como uma 'lei geral da República'; enquanto, por outro lado, no tocante ao sistema financeiro, o poder legislador regional se encontra constitucionalmente adstrito [cf. artigos 164.º, alínea t), 227.º, n.º 1, alínea j), e 229.º, n.º 3] à observância da Lei n.º 13/98, a qual se reveste da natureza da lei orgânica, de valor reforçado (cf. Artigos 166.º, n.º 2, e 112.º, n.º 3, da Constituição da República); Ora, neste contexto, há-de considerar-se que o conteúdo essencial do artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, conferindo um 'conteúdo substantivo ao preceituado no artigo 26.º, n.º 1, da Lei n.º 13/98', traduz uma 'opção legislativa fundamental' daquela primeira lei - 'na medida em que contém um princípio essencial do sistema de coordenação entre as finanças do Estado e das Regiões Autónomas'. Ou seja (é o que se pretende concluir): consubstancia-se num 'princípio essencial' de uma 'lei geral da República'; Deste modo, o artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M encontra-se ferido do vício de ilegalidade superveniente por não se conformar com a disciplina jurídica contida na conjugação das normas do artigo 26.º, n.º 1, da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, e do artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 deAbril.
2 - Notificado para se pronunciar, nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º, 55.º, n.º 3, e 56.º, n.º 4, da LTC, o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira veio contestar o pedido, sustentando o seguinte: As normas do artigo 26.º da Lei n.º 13/98 e do artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, invocadas pelo Ministro da República como parâmetro de avaliação da norma impugnada do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, são inconstitucionais, por violação do princípio da autonomia política e da autonomia orçamental das Regiões, que se extraem no título VII, em particular das normas dos artigos 225.º e 227.º, n.º 1, alínea p), da Constituição; Porque inconstitucionais, aquelas normas não podem constituir-se em parâmetro de legalidade; Daí não dever o Tribunal Constitucional declarar a ilegalidade superveniente do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, suscitada pelo Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira.
Nos termos da resposta do Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, 'a medida constitucionalmente adequada da invenção concreta da Lei de Finanças das Regiões no plano da dívida pública regional não se pode ter no confronto linear dessa intervenção com os poderes gerais de decisão financeira das Regiões. Isso conduziria a uma falácia metódica que impossibilitaria um juízo sobre a proporcionalidade, em razão de sempre sobrarem para as Regiões outros poderes. Saber se a norma-parâmetro do artigo 26.º da Lei de Finanças das Regiões, integrada pela norma do artigo 93.º da Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2000, constitui ou não referente constitucionalmente válido de legalidade do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, pressupõe uma definição positiva prévia do conteúdo mínimo inexpugnável da autonomia financeira das Regiões, indagando, concretamente, se esta autonomia inclui alguma margem de decisão sobre a dívida pública regional, e em que termos.
A questão da constitucionalidade das normas-parâmetro invocadas pelo Ministro da República - questão que, em resposta, aqui se suscita - exige uma delimitação competencial entre Estado e Regiões, em matéria de dívida pública, exige, enfim, saber se o poder de decidir sobre essa dívida pode ser subtraído ou desproporcionadamente amputado à capacidade decisória das Regiões.
[...] E a pergunta é: a Lei de Finanças das Regiões, integrada pelas determinações concretas da Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2000, pode dispor em termos tais para a dívida pública que à Região não deixe uma margem razoável de decisão? A questão da dívida pública pode ser praticamente retirada do poder de autodestinação financeira das Regiões? Não tem a dívida pública uma ligação directa aos programas de investimento e ao desenvolvimento económico-social constitucionalmente proclamado como thelos da autonomia (Constituição da República, artigo 225.º, n.º 2)? A ideia de justa medida, que não é apenas uma ideia abstracta de justiça, mas uma ideia materialmente conformadora da nossa ordem democrática, traduzida na racionalidade estrutural da Constituição e na máxima da proporcionalidade que se lhe liga, é, aqui, a ideia rectora da interpretação. E para ela melhor arrimo metódico não há do que aquele que se tem no quadro comparativo dos limites da dívida regional em diferentes anos orçamentais, apresentado pelo Ministro da República no requerimento de fiscalização de legalidade.
As leis do Orçamento Geral do Estado, ali indicadas, fixaram assim os limites da dívida pública regional: 1994 - 14 milhões de contos, 1995 - 18 milhões de contos, 1996 16 milhões de contos, 1997 - 16 milhões de contos, 1998 - 12 milhões de contos. A média é, como se vê, de 15,2 milhões de contos para estes anos. Agora, a Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2000 fixa em 5 milhões de contos o limite da mesma dívida, inferior a um terço daquela média.
Em intervenção manifestamente desproporcionada face ao conteúdo essencial da autonomia financeira das Regiões, a lei da República surpreende com um quantum que inibe o poder decisório das mesmas Regiões.
Ora, não havendo nesta temática da dívida regional um quadro de dependência operativa entre o Orçamento do Estado e o Orçamento das Regiões, como acontece com as transferências orçamentais, não sendo este o campo de interacção necessária entre o sistema financeiro nacional e o subsistema financeiro regional, a fixação de limites pelo Estado àquela dívida, estreitando para além do razoável os poderes de decisão financeira das Regiões, só pode serinconstitucional.
Para mais, a natureza jurídica do Orçamento, que não é a de uma lei só formal, mas a de 'uma decisão político-normativa verdadeiramente substancial' (na expressão de José Manuel Cardoso da Costa, 'Sobre as autorizações legislativas da Lei do Orçamento', in Estudos em Homenagem ao Prof.
Teixeira Ribeiro), reclama critérios materiais de julgamento da intervenção da lei na capacidade de decisão orçamental das Regiões.
Admitirá a Constituição, por exemplo, uma fixação por lei da República de um limite zero de dívida pública regional? Admitirá a Constituição que se elimine - e o mesmo é dizer, se reduza drasticamente - a autonomia creditícia das Regiões? É isso que se passa com as normas-parâmetro do artigo 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), e do artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para 2000): ao atingirem desproporcionadamente um campo de actividade financeira essencial da Região, atingem, do mesmo passo, a sua capacidade de decisão orçamental. Por essa via, põem em causa a autonomia política, garantida no sistema de normas do título VII, e, em particular, no artigo 225.º da Constituição daRepública.'.
3 - Posteriormente, o Presidente do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira requereu, nos termos da alínea a) do n.º 1 e da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República, a declaração da insconstitucionalidade, com força obrigatória geral (processo n.º 494/2000), das normas constantes do artigo 26.º da...
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