Decreto-Lei n.º 270/2003, de 28 de Outubro de 2003

Decreto-Lei n.º 270/2003 de 28 de Outubro 1 - As Directivas n.os 2001/12/CE, 2001/13/CE e 2001/14/CE, todas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro, conjunto a que é comum atribuir a designação 'pacote ferroviário I', cuja aprovação representou um marco no desenvolvimento da política comunitária para o sector ferroviário e a que o presente decreto-lei vem dar transposição, orientam-se no sentido de introduzir mecanismos de mercado no tradicionalmente fechado sector do transporteferroviário.

As soluções que aquelas directivas prevêem consagram a separação vertical entre as actividades de gestão da infra-estrutura ferroviária e de operação de transporte ferroviário, com ênfase para a necessidade de assegurar o equilíbrio financeiro do gestor da infra-estrutura; a concessão às empresas de transporte ferroviário europeias de direitos de acesso às redes dos vários Estados membros em casos específicos; a adopção de critérios gerais comuns no licenciamento do acesso à actividade de transporte ferroviário, acompanhada da criação de um modelo uniforme de licença europeia, com vista ao mútuo reconhecimento das empresas de transporte ferroviário, e a publicitação junto dos operadores, pelos gestores da infra-estrutura, das características da mesma, nomeadamente da capacidade oferecida, bem como das condições da mesma e do seu preço.

2 - A reconfiguração institucional do sector ferroviário português teve o seu primeiro passo em 1997 com a desintegração vertical da empresa única então existente, nas actividades de gestão da infra-estrutura ferroviária e de operação do transporte ferroviário. O desiderato foi atingido através da cisão da CP, E. P., e da consequente criação da REFER, E. P., que assumiu as funções de gestora da infra-estrutura. Em 1998 foi criada a entidade reguladora, o Instituto Nacional do Transporte Ferroviário (INTF), a quem foi atribuída a missão de assegurar o equilibrado funcionamento do mesmo num novo cenário de multiplicidade de actores. Estavam, assim, criadas as condições necessárias ao acesso à infra-estrutura ferroviária de outros operadores para além do operador histórico, o que não significou, contudo, qualquer imediata liberalização do mercado de transporte ferroviário, tradicionalmente associado ao conceito de serviço público.

O primeiro passo no sentido dessa liberalização veio a ser dado pelo Decreto-Lei n.º 60/2000, de 19 de Abril, relativo ao transporte internacional efectuado sob certas condições, mas tratou-se ainda de um passo modesto.

Uma vez que Portugal dispõe já de um modelo institucional conforme ao agora consagrado no normativo comunitário, as alterações a introduzir, por força da transposição do 'pacote ferroviário I', inscrevem-se no sentido do aprofundamento da reforma iniciada em 1997 sem darem azo à necessidade de alterações substanciais no desenho institucional do sector, reflectindo-se directamente na criação de condições para o aparecimento de novos operadores.

Neste plano, o sector do transporte ferroviário de passageiros conta já com dois operadores, a CP, E. P., e a FERTAGUS, S. A., que exercem a respectiva actividade na qualidade de concessionárias de um serviço público, sendo totalmente independentes quer entre si, quer face à entidade reguladora, quer ainda perante o gestor da infra-estrutura, a qual, em determinadas vias, é utilizada por ambos.

3 - A transposição assegurada pelo presente decreto-lei do 'pacote ferroviário I' vem acentuar as obrigações do gestor da infra-estrutura como agente-pivô do desenvolvimento do sector ferroviário e promover a liberalização progressiva, criando-se condições mais favoráveis ao aparecimento de novos operadores e de novos serviços.

São reforçados os poderes da entidade reguladora, com realce para a complementaridade da regulação e da fiscalização. O estatuto de independência sectorial, em relação a operadores e gestor da infra-estrutura, que, desde a sua origem, caracteriza o INTF assegura a necessária isenção no exercício de competências de fiscalização. Atribui-se por isso a esse Instituto, em estreita articulação com as competências de fiscalização, uma geral competência de apreciação de recursos de decisões do gestor da infra-estrutura, para cuja interposição é conferida legitimidade aos interessados nas decisões que, em cada um dos pontos, possam ser tomadas. O INTF apreciará ainda, em geral, queixas de interessados que considerem ter sido lesados no âmbito dispositivo do presente decreto-lei. No que particularmente respeita ao acesso em condições equitativas e não discriminatórias, pode o INTF (na sequência de queixa, ou adquirindo oficiosamente notícia do facto) injuntivamente determinar a concessão de acesso quando os obrigados a isso o tenham injustificadamente denegado.

Actuará o INTF, ainda, como instância de supervisão em matéria de contratualização entre o gestor da infra-estrutura e os operadores, mantendo também o pleno exercício do seu papel de autoridade licenciadora de empresas de transporte ferroviário nacionais e comunitárias, para efeitos de prestação de serviços de transporte internacional e nacional no território nacional e, ainda, de autoridade emissora de certificados de segurança.

4 - Cabe salientar ainda dois pontos fundamentais.

A tarifação pela utilização da infra-estrutura ferroviária assume um papel central na revitalização do sector e na viabilização das empresas do mesmo.

Importa assegurar ao gestor da infra-estrutura um nível de receitas que remunere de forma adequada a sua actividade regular, sem incorporar qualquer renda monopolista que possa onerar de forma excessiva os operadores de transporte ferroviário. Noutra perspectiva, o momento de liberalização do mercado impõe, nesta como noutras matérias, a adopção de regras uniformes que assegurem um tratamento equitativo e não discriminatório dos vários operadores que coexistem na rede nacional. O presente decreto-lei fixa, a esse propósito, o quadro geral que propicia a obtenção daqueles resultados e confere ao INTF o encargo quer de emitir a regulamentação necessária à concretização do quadro geral quer um papel de resolução de diferendos quanto à forma de aplicação do normativo em causa.

É também evidente a importância de que se reveste o procedimento de repartição da capacidade da infra-estrutura ferroviária: num cenário em que se pretende que a infra-estrutura ferroviária seja utilizada por diversos operadores, é necessário gerir distributivamente a capacidade disponível, estabelecendo-se obrigações estritas de informação, isenção e não discriminação. Do correcto cumprimento daquelas obrigações depende, a um tempo, a salvaguarda da concorrência no quadro da prestação de serviços de transporte ferroviário e o desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários, por via da promoção da necessidade de manter e melhorar os níveis de fiabilidade dos próprios serviços prestados e permitir uma utilização eficaz da infra-estrutura. Dessa forma, a garantia de que o acesso à rede se faça de forma transparente e não discriminatória obtém-se por duas vias: a via geral da determinação do conteúdo do 'directório da rede' (que condensa um complexo informativo, necessariamente público, de caracterização da infra-estrutura) e a via particular da dinâmica do próprio processo de repartição tendente à satisfação e coordenação de todos os pedidos de utilizador e de tráfego.

5 - Um enquadramento jurídico-económico que promova o desenvolvimento do caminho de ferro pela abertura a novos operadores, nomeadamente no transporte de mercadorias, exige a sujeição de todos os actores às regras de concorrência nacionais e comunitárias. Corresponde isso ao objectivo do Programa do XV Governo Constitucional de 'desenvolvimento do quadro legal que facilite o acesso ao mercado de operadores de transporte de mercadorias no sector ferroviário, bem como dos apropriados mecanismos de incentivos'.

A aplicação das regras de concorrência constitui uma garantia adicional, a par das disposições específicas quanto ao direito de acesso e à obrigação de tratamento não discriminatório e equitativo, de que a liberalização agora operada não será comprometida por práticas anticoncorrenciais, e no próprio 'pacote ferroviário I' vai sublinhada a complementaridade entre a regulação sectorial e a defesa da concorrência, no passo em que se impõe uma obrigação de fiscalização da concorrência nos mercados dos serviços ferroviários.

6 - A homogeneidade substantiva das matérias abarcadas pelas três directivas a que se dá transposição com o presente decreto-lei ditou a opção pela preparação de um corpus único de texto legislativo. A boa técnica legislativa desaconselha a dispersão desnecessária e a proliferação de diplomas avulsos quando nada justifique essa (des)arrumação.

No caso presente, todos os pontos tratados cumprem um mesmo objectivo sectorial e todos são interdependentes (por isso, aliás, se diz que o conjunto dessas obrigações, comunitariamente impostas, integra um único 'pacote').

De facto, existem conexões horizontais de referência recíproca entre todas as matérias tratadas, e tudo isso serve um determinado modelo de sector, uma dada orientação em sede de concorrência, uma particular visão do que deve ser a regulamentação dos transportes ferroviários no espaço comunitário, além disso (e também por isso), a plena compreensão de um capítulo não dispensa, por vezes, o cotejo com outro ou outros. O que determina ainda que todas essas normas, de teor substantivo, possam convergir num mesmo regime de fiscalização e aplicação de sanções, evitando assim as reiterações prolixas, e confusas, que decorreriam de haver normas diversas, em diversos locais legislativos, para tratar da mesma coisa.

Para além disso, a condensação num diploma único facilita muito a cognoscibilidade, da parte dos operadores do sector (em sentido lato), do conjunto das obrigações a que estão sujeitos e dos direitos que lhes são atribuídos, além de lhes possibilitar uma visão daquela articulação...

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