Decreto-Lei n.º 194/80, de 19 de Junho de 1980

Decreto-Lei n.º 194/80 de 19 de Junho 1. Um sistema de incentivos ao investimento pode, se for bem delineado, constituir um dos mais valiosos instrumentos de política económica.

E nesta valia será tanto maior quanto menos centralizada estiver a decisão de investir e mais importante for o papel da empresa no funcionamento da economia.

De facto, um sistema de incentivos, que seja regulável pela autoridade política e persuasivo para os investidores poderá ser usado para induzir acelerações ou afrouxamentos do investimento, como meio privilegiado de actuação estabilizadora sobre a conjuntura.

E poderá também, se for selectivo quanto aos projectos e coerente quanto à política económica, orientar o investimento para sectores e regiões que mais relevem face aos grandes objectivos da política conjuntural e às opções da estratégia de desenvolvimentoeconómico.

Ficam, assim, alinhavados quatro requisitos fundamentais a que deverá satisfazer um sistema de incentivos: ser regulável, persuasivo, selectivo e coerente.

Daqui decorre, designadamente, a conveniência de integrar os diversos incentivos fiscais e financeiros num mesmo sistema, permitindo potenciar a força daqueles requisitos.

E deriva ainda a necessidade de graduar os benefícios em função do mérito dos projectos de investimento seleccionados.

  1. O primeiro requisito assinalado tem a ver directamente com a função instrumental do sistema de incentivos. A política macroeconómica deve dispor de instrumento que sejam manejáveis para reajustamento oportuno às mudanças conjunturais e às próprias inflexões de estratégia.

    Assim se pensou no Sistema Integrado de Incentivos ao Investimento (SIII). Estabelece o artigo 4.º os meios para que o Ministro das Finanças e do Plano e o Ministro da tutela possam em qualquer nomento regular mais ou menos a válvula dos incentivos.

    Esta flexibilidade do SIII não arrasta um carácter instável e incerto, que, a existir, prejudicaria as perspectivas dos investidores. Na verdade, os regimes de incentivos do SIII estão claramente definidos e só mediante portaria ministerial poderão ser modificados alguns dos seus elementos - modificações estas que serão aplicáveis exclusivamente aos projectos apresentados após a publicação da portaria.

    A faculdade de regular o SIII acorre, aliás, a um outro sentido de necessidades, que se prendem com a experiência da aplicação do sistema. Embora o sistema haja sido cuidadosamente formulado e sobre ele tenham sido recolhidas opiniões de um grande número de pessoas especialmente qualificadas e feitos testes de sensibilidade, pode muito bem acontecer que se torne indispensável reajustar alguns parâmetros ou critérios.

  2. O segundo requisito envolve várias condições. Um sistema de incentivos, para que seja persuasório - e aí reside a sua força indutora de investimentos -, deverá ser discriminante, de modo que valha, de facto, a pena investir quando e onde for considerado mais conveniente para os objectivos da política económica. Há-de, pois, proporcionar uma substancial diferença de situações entre investimentos que, no tempo e no conteúdo, mais se aproximem ou mais se afastem da realização daqueles objectivos.

    O SIII obedece a esta orientação discriminante, porque abre bastante a amplitude dos leques de incentivos e introduz regimes novos e atractivos, como é o regime da dotação de capital.

  3. Mas o carácter persuasório do sistema dependerá também da margem de discricionariedade que for deixada na apreciação dos projectos e no doseamento dos incentivos. Se o sistema reduzir ao mínimo o arbítrio administrativo e governamental e poderá fazê-lo, mediante uma lógica interna que seja materializável em regras objectivas -, tornar-se-á possível para o investidor estimar o valor esperado de incentivos e, deste modo, fundamentar melhor a sua decisão de investir. Dir-se-á que um tal sistema de incentivos deve permitir que o investidor, por si só, chegue a uma pré-certeza quanto aos valores dos encargos fiscais e financeiros, o que pressupõe que ele possa fazer, sobre o seu projecto, um juízo análogo ao das entidades apreciadoras (logo, necessidade de objectivar critérios na lei) e possa posicionar o projecto na escala graduada de incentivos (logo, necessidade de objectivar na lei as relações entre resultados de apreciação e benefícios).

    Dar ao investidor essa pré-certeza quanto ao valor dos incentivos que poderá colher se optar por investir é, por si mesmo, criar condições estimulantes ao investimento.

    Ora, o SIII caracteriza-se, precisamente, por uma grande objectividade a nível dos critérios e a nível da determinação dos benefícios - como se poderá ver adiante, nos números em que são abordados os regimes de incentivos.

  4. Qualquer sistema deste tipo corre riscos de servir para alimentar cadeias de emperramento, dificuldades administrativas, normas a cumprir que olham mais à forma ou ao acessório e adiam o essencial, esquecendo que o essencial é apoiar o investimento e fazendo, assim, perder grande parte da força persuasória que se pretendeatingir.

    Este aspecto foi especialmente cuidado no SIII. O processo de apreciação foi estabelecido de modo que o investidor só tem que dirigir-se a um primeiro e único interlocutor. As tramitações subsequentes estão aliviadas o mais possível. E as entidades intervenientes encontram-se sujeitas a prazos que, uma vez decorridos, implicam os efeitos previstos no artigo 42.º É certo que algumas das intervenções processuais que figuram no SIII poderão surgir aos olhos do investidor como sendo fruto de uma evitável propensão administrativista e burocratizante. Sobretudo aqui, haverá que confiar no espírito do diploma e na boa gestão que as pessoas hão-de fazer do SIII. Claramente, as intervenções do sistema são facilitar, não complicar os processos, e esta deverá ser uma linha tendencial de comportamento, sempre presente nas instituições e serviços que irão aplicar o SIII.

    Trata-se também de uma questão de bom senso. Usando de um caso ilustrativo, não se irá aplicar o mesmo tempo de apreciação a um projecto de dimensão média e a um projecto de grande dimensão, que exige avaliações especiais. Embora tenham de intervir as mesmas instituições e serviços, a celeridade processual será muito diferente num caso e noutro, porque também são diversos os cuidados e as imposições. Concluir-se-á que os processos têm natureza diferente, e teria muito pouco sentido que, em algum serviço, surgisse, por exemplo, uma única fila de espera onde fossem acumulados todos os processos, qualquer que fosse o regime em causa. O próprio espírito subjacente aos regimes incluídos no SIII conduz naturalmente à consideração, na prática, de circuitos independentes para os processos de propositura de cada um dos regimes.

    Sem dúvida, haverá que, superiormente, cuidar do bom andamento dos processos. E, para isso, na Secretaria de Estado do Planeamento será implantado um mecanismo que, de início pelo menos, acompanhe o lançamento do SIII, localize pontos críticos de demora, promova a interpretação correcta do disposto no diploma e prepare as rápidas decisões do Ministro das Finanças e do Plano, previstas no n.º 1 do artigo 41.º 6. Um sistema de incentivos além de induzir mais investimento, deve ter a importante função de conduzir indicativamente os investimentos para aplicações que mais interessem na visão global da economia. O requisito da selectividade faz relevar o modo como se distribui a afectação de recursos e implica que o sistema de incentivos assumapreferências.

    Poder-se-ia conceber um país hipotético com uma situação de grande apetência de crescimento económico, aliada a uma incapacidade técnica de definir prioridades e de manejar a política fiscal e monetária, de modo que se incentivaria o investimento qualquer que ele fosse - não sendo, então, selectivo o sistema de incentivos.

    Não é esta, seguramente, a situação da economia portuguesa. O SIII adopta uma fisionomia apuradamente selectiva em função das grandes opções que balizam o médio-longo prazo e da hierarquia de objectivos que dominam o curto prazo, com especial destaque para a perspectiva da integração europeia e a necessidade de reforçar as estruturas produtivas, e, por outro lado, os problemas do deficit externo, do desemprego, da escassez de recursos de capital e dos desequilíbrios regionais.

  5. A selectividade surge, assim, indissociável do requisito da racionalidade e coerência. Um sistema de incentivos não deve ser divergente, ou sequer indiferente, relativamente à política económica.

    Quanto a estes requisitos, o SIII parece satisfazê-los através dos critérios da produtividade económica e das prioridades sectorial e regional.

    Outra coisa, porém, é o rigor posto na análise dos projectos de investimento, necessário para se concluir sobre a atribuição selectiva e coerente de incentivos. Não andaria bem o sistema que aplicasse os mesmos critérios de apreciação independentemente dos regimes mais ou menos favoráveis ou da dimensão dos projectos e, portanto, da possibilidade de resposta das empresas. O SIII contempla excepções aos critérios gerais, quer excepções de severidade, como acontece com os projectos de grande dimensão e os projectos candidatos ao regime especial de incentivos financeiros - que são sujeitos ao crivo adicional da análise macroeconómica, com preços de eficiência -, quer excepções de facilidade, como ocorre com os pequenos projectos apresentados por pequenas empresas que concorram ao regime simplificado.

  6. O SIII inclui seis regimes de incentivos: regime geral de incentivos fiscais e financeiros; regime especial de incentivos financeiros, que não é mais do que um regime em opção, na parte da bonificação do juro, ao regime geral; regime extraordinário de dotações de capital, que constitui uma alternativa excluindo as anteriores; regime simplificado para empresas de pequena dimensão, que substitui qualquer daqueles três regimes; regime de incentivos fiscais à concentração e cooperação de empresas, que contempla as situações...

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