Decreto-Lei n.º 566/99, de 22 de Dezembro de 1999

 
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Decreto-Lei n.º 566/99 de 22 de Dezembro A Lei do Orçamento do Estado para 1999 autorizou o Governo a codificar num único diploma o regime dos impostos especiais de consumo incidentes sobre o álcool e bebidas alcoólicas, sobre os produtos petrolíferos e sobre os tabacos manufacturados. Pretende-se que a disciplina destas figuras tributárias, até agora repartida por diplomas avulsos, seja unificada, harmonizada entre si e com a lei geral tributária, aperfeiçoando a transposição das directivas comunitárias aplicáveis para o direito interno, sem alteração das respectivas taxas e regras de incidência.

No contexto da União Europeia tem-se assistido ao reforço financeiro destas figuras tributárias, numa inversão de tendência operada apenas nos anos 90, mas já nítida e intimamente ligada à revalorização da tributação geral do consumo. Volvidos mais de 30 anos sobre os seus primeiros avanços, a harmonização comunitária dos impostos especiais de consumo parece ter atingido a sua fase de maturidade, na sequência da Directiva n.º 92/12/CEE, do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, e das directivas verticais que a acompanharam.

Converge-se hoje não só no reconhecimento da importância financeira destes impostos como no da sua importância política, elementos sinalizadores que são do próprio estado da integração europeia e das políticas extrafiscais que os Estados membros da União se propõem realizar.

No contexto nacional, a legislação introduzida a partir de 1992 tinha algumas falhas que se podem considerar naturais por constituir um primeiro esforço de reforma e modernização do direito português nesta matéria.

Os Decretos-Leis n.os 52/93, de 26 de Fevereiro, 117/92, de 22 de Junho, 104/93, de 5 de Abril, 123/94 e 124/94, de 18 de Maio, e 325/93, de 25 de Setembro, evidenciam algumas oscilações de conceitos e terminologia, bem como na forma e na substância das suas soluções, que, embora compreensíveis à luz da sua origem, dificultam a aplicação do regime passados que são alguns anos sobre a sua introdução.

A opção compreende-se logo que estudadas as experiências de outras nações europeias, sejam a Itália ou a Espanha, nas quais se ensaiaram esforços de codificação mais abrangentes, juntando aos impostos especiais de consumo harmonizados outros que o não foram ainda, como os impostos sobre os veículos automóveis, sobre a electricidade ou sobre as embalagens descartáveis. Constata-se, com efeito, que aquilo que aí se ganhou em extensão se perdeu de certo modo em coerência: porque os produtos sujeitos aos impostos harmonizados apresentam características comuns do ponto de vista físico e comercial; e porque em função disso se construiu o regime muito particular da Directiva n.º 91/12/CEE, ao pretender-se ir mais longe correr-se-ia o risco de produzir uma codificação assimétrica, cujas normas gerais só em limitada medida valessem por igual para as diversas figuras abrangidas.

Ao limitar o âmbito da presente codificação pretende-se, portanto, garantir-lhe unidade e sistematicidade. Do mesmo modo que se pretende, excluindo a alteração das taxas e regras de incidência, poupar os contribuintes e a Administração à transformação brusca e dispensável de um quadro legal introduzido há poucos anos apenas.

Operando num quadro geral de determinação da base tributável realizada pelo legislador comunitário, o legislador português tem perante si essencialmente uma tarefa de recepção do direito.

Importa que a introdução do direito comunitário não venha criar no ordenamento jurídico-tributário um corpo estranho, mas sim que a sua recepção conduza, pelo uso das metodologias mais adequadas, a uma harmonização entre direito interno e direito comunitário.

Importa codificar o regime dos impostos especiais de consumo por outra razão ainda. Estas são figuras tributárias com uma técnica e terminologia muito particulares, largamente inspiradas na tradição aduaneira; figuras com um regime de administração que as aparta dos impostos gerais sobre o consumo; figuras que combinam propósitos fiscais e extrafiscais, nem sempre fáceis de destrinçar; e são, sobretudo, figuras tributárias assentes num princípio legitimador distinto do da capacidade contributiva, um princípio de equivalência ou benefício. Razões suficientes para se aprofundar o seu estudo e debate, até agora algo descurado, mas de que o presente Código poderá funcionar como catalizador.

Nas diversas soluções adoptadas procurou-se não se perder de vista que estamos perante impostos de consumo e que os excessivos particularismos de regime, se não forem justificados pela natureza das coisas, vão pôr em causa a coerência sistemática do regime de tributação, criando problemas de segurança jurídica na interpretação e aplicação da lei.

Por isso se procurou trazer para este imposto tudo o que se pode considerar como adquirido no modo de funcionamento do imposto sobre o valor acrescentado com as diferenças trazidas por um imposto com um número bastante mais reduzido de sujeitos passivos e que pode conter por isso uma maior actividade da Administração aduaneira na gestão do sistema no seu conjunto. Mas considerou-se serem aplicáveis certos aspectos específicos do IVA como a liquidação do imposto com base na factura, procurando simplificar os deveres de cooperação das empresas e aperfeiçoar o sistema de controlo fiscal.

A perspectiva central foi a de simplificar e desformalizar, tanto quanto possível, a gestão destes impostos, procurando-se também conseguir uma maior eficácia na gestão aduaneira de modo a preparar estas estruturas para a sua relação com uma economia em permanente evolução.

Na sistematização do Código distinguem-se uma parte geral, compreendendo disposições aplicáveis a todos os impostos especiais de consumo, e uma parte especial, dividida em capítulos respeitantes a cada um deles.

Na parte geral recolhe-se a disciplina da Directiva n.º 92/12/CEE, do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, transposta para o direito nacional pelo Decreto-Lei n.º 52/93, de 26 de Fevereiro. Na construção da parte geral do Código a margem de liberdade é, naturalmente, limitada pelo direito comunitário, não sendo permitido ao legislador nacional inovar em profundidade sobre matérias como o facto gerador do imposto, as condições da sua exigibilidade, ou o seu esquema de garantias.

Importava, ainda assim, introduzir aperfeiçoamentos de forma e de substância na disciplina destas matérias comuns.

No que toca à forma, reconhece-se que a técnica e a terminologia empregues pelo Decreto-Lei n.º 52/93 se ressentem do texto da própria directiva horizontal, um texto que, por ser compromissório e por fundir as tradições jurídicas muito diversas, se mostra de leitura difícil e técnica complexa. Procurou-se fazer um esforço de clarificação na linguagem e na ordenação das matérias, com o propósito de facilitar o estudo e aplicação da lei, aproximando-as da tradição jurídica nacional.

E procuraram-se reunir outras matérias e disposições comuns aos diversos impostos especiais de consumo que estavam até agora dispersas pelos diplomas avulsos que os regulam; harmonizar soluções que, por vicissitudes várias mas sem justificação, apresentavam até agora divergências.

No que toca à substância das soluções introduzidas pelo Código, no capítulo de disposições gerais toma-se como primeira preocupação o rever as normas relativas à introdução no consumo, liquidação e pagamento do imposto.

Pretendeu-se, ao admitir que a introdução no consumo seja feita indistintamente por declaração ou factura, criar um sistema mais flexível e que permita que num futuro próximo a comunicação da mesma à administração aduaneira seja feita por via electrónica e em tempo real. O método de liquidação do imposto sofre também alterações de substância, passando a mesma a ser feita pela Administração sobre as introduções no consumo realizadas no mês anterior. Harmonizam-se os prazos para o pagamento do imposto, até agora muito diversos, concedendo-se não obstante um período transitório no tocante ao imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas.

Também as regras relativas às isenções e reembolsos são aperfeiçoadas.

Quanto às primeiras, distinguindo-se com maior clareza as isenções comuns daquelas que são particulares a um ou outro imposto e acrescentando à lei alguns casos de isenção até agora descurados. Quanto aos últimos, procedendo-se à respectiva sistematização e estabelecendo-se um regime de reembolso por erro mais seguro para o contribuinte e conforme já ao disposto na lei geral tributária.

No segundo capítulo relativo à produção e armazenagem, clarificam-se as condições para a obtenção do estatuto de depositário autorizado e operador registado, simplificando-se algumas das obrigações a que estão sujeitos, sem prejuízo do controlo administrativo exigível. O procedimento e formalidades relativos à revogação das autorizações é também unificado, pondo termo às disparidades até aqui existentes entre os diversos impostos.

No que toca às regras de circulação previstas no capítulo III, houve sobretudo a preocupação de clarificar as exigências de documentação na circulação nacional e intracomunitária dos produtos sujeitos a imposto e de adaptar a legislação nacional ao sistema de notificação prévia que se implementa na comunidade.

O capítulo IV traz à matéria das franquias por perdas um quadro que se espera mais claro para os contribuintes e Administração. Sistematizam-se os diversos tipos de perdas que beneficiam de franquia; harmonizam-se as bases de cálculo entre os diversos impostos; precisam-se os procedimentos a tomar pela Administração no apuramento das perdas e sempre que sejam ultrapassados os respectivos limites.

É a mesma preocupação que se tem ao disciplinar, no capítulo V, a matéria das garantias dos créditos do Estado. Distinguem-se com maior clareza os diversos tipos de garantia, unificam-se as suas bases de cálculo e, onde possível, o respectivo valor; estabelecem-se regras comuns para a circulação, ajuste e alteração de garantias, de modo...

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