Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 181/2019

 
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Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 181/2019

Processo n.º 1096/18

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do disposto no artigo 82.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, para apreciação da constitucionalidade da norma do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras, com o sentido de que o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada é tributado no valor mensal de 5,09 euros. O requerente afirma que esta norma foi julgada inconstitucional no Acórdão n.º 379/2018, tirado em Plenário, tendo tal juízo sido reiterado pelo Acórdão n.º 568/2018 e pelas Decisões Sumárias n.os 548/2018, 569/2018, 572/2018 e 730/2018. Todas as decisões transitaram em julgado.

2 - Notificada para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, a Senhora Presidente da Mesa da Assembleia Municipal de Oeiras não o fez, tendo apenas informado os autos de que havia remetido a notificação para o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Oeiras.

3 - Foi discutido em Plenário o memorando previsto no artigo 63.º da LTC, fixando-se a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver no âmbito do presente processo. Cabe agora decidir em conformidade com o que então se deliberou.

II - Fundamentação

4 - Segundo o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da Constituição, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma que tenha sido por ele julgada inconstitucional em três casos concretos. Este preceito é reproduzido e densificado pelo artigo 82.º da LTC, que determina pertencer a iniciativa a qualquer dos juízes do Tribunal Constitucional ou ao Ministério Público, devendo promover-se a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual é concluso ao Presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade.

Os pressupostos de admissibilidade do pedido de generalização previsto no artigo 82.º da LTC são a legitimidade do requerente e o facto de a norma cuja declaração de inconstitucionalidade é requerida ter sido julgada inconstitucional em pelo menos três casos concretos. Ambos os pressupostos se verificam nos presentes autos. O pedido foi formulado pelo representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional e a norma cuja declaração de inconstitucionalidade é requerida foi julgada inconstitucional no Acórdão n.º 379/2018, tirado em Plenário, tendo tal juízo sido reiterado pelo Acórdão n.º 568/2018 e pelas Decisões Sumárias n.os 569/2018, 572/2018 e 730/2018, e ainda, com uma fórmula decisória abreviada, mas num juízo substancialmente idêntico, pela Decisão Sumária n.º 548/2018. Todas as decisões transitaram em julgado.

5 - A questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos é a de saber se o tributo de 5,09 euros por mês incidente sobre o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada, nos termos do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Oeiras (referida adiante pela sigla «TTMO»), constitui uma verdadeira taxa, legitimamente criada ao abrigo da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, referido adiante pela sigla «RGTAL») ou se, pelo contrário, não constituindo uma taxa, invade a reserva de lei parlamentar consagrada nos artigos 103.º, n.º 3 e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

A taxa é um tipo de tributo que se caracteriza, nas palavras do Acórdão n.º 539/2015, por ser uma «prestação pecuniária e coativa, exigida por uma entidade pública, em contrapartida de prestação administrativa efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, assumindo uma natureza sinalagmática.» A prestação administrativa em contrapartida da qual o respetivo beneficiário ou causador é tributado pode traduzir-se - lê-se aí - «na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária).»

O tributo em causa nos presentes autos não pode seguramente ser concebido como contrapartida da utilização de um bem do domínio público, na medida em que incide, de modo idêntico, sobre depósitos de armazenamento subterrâneo de combustíveis localizados no domínio público ou em propriedade privada; na verdade, não distinguindo, quanto à incidência objetiva, entre propriedade privada do município e propriedade privada do sujeito passivo, não pode sequer ser concebido como contrapartida da utilização de um bem municipal no mais amplo sentido possível do termo. Resta saber se o tributo pode ser caracterizado como contrapartida de uma outra modalidade de prestação administrativa efetivamente aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo, como seja a prestação de um serviço público ou a remoção de um obstáculo jurídico.

6 - No Acórdão n.º 316/2014, tirado em Plenário no âmbito de um recurso de constitucionalidade, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre a natureza de um tributo municipal incidente sobre equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, tendo concluído que o mesmo se situava ainda dentro dos limites do conceito constitucional de taxa.

Para fundamentar tal juízo, articulou argumentos alternativos.

Por um lado, o de que o tributo podia ser caracterizado como contrapartida de uma atividade administrativa gerada pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis, ainda que em propriedade privada, em virtude do dever permanente e específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis imposto pela lei aos municípios. Segundo esta perspetiva, o tributo constituía contrapartida de um serviço público provocado pelo sujeito passivo, que se traduzia numa pluralidade de prestações administrativas cuja efetividade pode ser presumida a partir do dever legal dos municípios de fiscalização da atividade que aquele exerce:

«Atento o dever legal permanente e específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis - das instalações e equipamentos e do respetivo funcionamento e utilização - previsto no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, com referência ao "Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis", imposto às câmaras municipais, não se afigura razoável exigir que estas, para poderem cobrar uma taxa, tenham de fazer prova de todas e de cada uma das ações realizadas em cumprimento de tal dever. Certo é que o cumprimento deste dever - e a responsabilidade associada à sua existência - não está na disponibilidade dos municípios. É a lei que exige a ação continuada de vigilância com carácter preventivo, sem prejuízo de ações pontuais e formais de fiscalização (...). Esta ação continuada de vigilância corresponde ao cumprimento de lei imperativa e traduz o "funcionamento normal do serviço". E a imposição do dever funcional correspondente - um dever de vigilância - traduz-se na assunção de certa responsabilidade. É assim que o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, prevê no seu artigo 10.º, n.º 3, a presunção de culpa leve - que é condição suficiente da responsabilidade exclusiva do ente público - "sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância".

Em suma, o dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar que os riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquelas instalações se materializem. (...).

Aliás, estes sabem bem e à partida que, por força da lei, a existência de postos de abastecimento de combustíveis "não localizados nas redes viárias regional e nacional" obriga os municípios em cuja circunscrição se localizem a uma ação de vigilância permanente, de modo a verificar o cumprimento permanente dos requisitos técnicos específicos desse tipo de instalações, e que vão para além das vistorias previstas e inspeções periódicas. Com efeito, a fiscalização prevista no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, não se esgota nas ações previstas no artigo 22.º do mesmo diploma nem se confunde com o cumprimento do dever geral de polícia. Assim, tal ação fiscalizadora pode ser tida como efetivamente provocada (e, em certo sentido, também aproveitada) apenas pelos proprietários dessas instalações, justificando-se, por conseguinte, o pagamento de uma compensação.

Na verdade, conforme referido no artigo 3.º do RGTAL, "as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local". No caso vertente é razoável e forte a presunção, feila a partir da natureza dos postos de abastecimento de combustíveis e dos deveres legais de fiscalização que incumbem às câmaras municipais (factos indiciários), da existência de uma atividade de vigilância permanente por parte dos serviços camarários dirigida àquele tipo de instalações e ao seu modo de...

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