Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 74/2019

 
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Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 74/2019

Processo n.º 837/2018

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, alterada por último pela Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, doravante LTC), a organização de processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, para apreciação da norma constante do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, no sentido em que determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução da decisão.

Invoca o Requerente que tal norma foi julgada inconstitucional pelo Acórdão n.º 728/2017, juízo posteriormente reafirmado pelos Acórdãos n.os 335/2018, 336/2018, 363/2018 e 394/2018, indicando que todas as decisões referidas transitaram em julgado.

2. O Primeiro-Ministro, notificado nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, veio aos autos oferecer o merecimento dos autos.

3. Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da Constituição e no artigo 82.º da LTC, o Tribunal Constitucional aprecia, com vista a eventual declaração com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos. O presente processo de fiscalização abstrata sucessiva foi promovido pelo Ministério Público, ao qual, nos termos do artigo 82.º da LTC, assiste legitimidade para tal.

Encontra-se igualmente preenchido o requisito da repetição de julgados, com referência aos juízos de inconstitucionalidade proferidos nos Acórdãos n.os 335/2018, 336/2018 e 363/2018.

Efetivamente, no Acórdão n.º 728/2017, o Tribunal julgou inconstitucional «o n.º 5 do artigo 67.º do Estatuto da Entidade Reguladora da Saúde [ERS], aprovado pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto», sem qualquer especificação adicional.

Por seu turno, o Acórdão n.º 394/2018 julgou inconstitucional o sentido normativo contido no mesmo n.º 5 do artigo 67.º do Estatuto da ERS, de acordo com o qual «o recurso que vise a impugnação judicial das decisões finais condenatórias da Entidade Reguladora da Saúde em processos contraordenacionais tem, por regra, efeito meramente devolutivo, ficando a atribuição de efeito suspensivo subordinada à prestação de caução e à verificação de um prejuízo considerável para o recorrente decorrente da execução», comportando, então, a imposição de uma qualquer sanção por decisão final condenatória proferida pela ERS no âmbito contraordenacional.

Já o sentido normativo julgado inconstitucional nos Acórdãos n.os 335/2018, 336/2018 e 363/2018, encontra inteira correspondência com aquele indicado pelo Requerente, circunscrito na sua previsão aos casos de condenações que imponham uma coima, encontrando-se especificado nessas três decisões que a dimensão normativa julgada inconstitucional era a que «determina que o recurso de impugnação das decisões finais condenatórias da ERS, que imponham uma coima, tem, por regra, efeito meramente devolutivo, fixando a atribuição de efeito suspensivo à prestação de caução e alegação de prejuízo considerável, para o recorrente, decorrente da execução».

Uma vez que, nos termos do n.º 3 do artigo 281.º da Constituição e do artigo 82.º da LTC, apenas pode ser objeto de um processo de generalização uma norma que tiver sido julgada inconstitucional pelo Tribunal em pelo menos três casos concretos, no presente processo de fiscalização abstrata sucessiva o Tribunal limitará a sua apreciação à dimensão normativa julgada inconstitucional pelos Acórdãos n.os 335/2018, 336/2018 e 363/2018, que se vem de enunciar.

5. A norma sub juditio consta do n.º 4 do artigo 67.º dos Estatutos da ERS, aprovados em anexo ao Decreto-Lei n.º 126/2014, dele fazendo parte integrante (artigo 2.º do decreto-lei). A formulação do preceito é a seguinte:

«Artigo 67.º

Controlo pelo tribunal competente

1 - Cabe recurso das decisões proferidas pela ERS cuja irrecorribilidade não estiver expressamente prevista no presente decreto-lei.

2 - A ERS tem legitimidade para recorrer autonomamente de quaisquer sentenças e despachos que não sejam de mero expediente, incluindo os que versem sobre nulidades e outras questões prévias ou incidentais, ou sobre a aplicação de medidas cautelares.

3 - O Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão conhece com plena jurisdição dos recursos interpostos das decisões em que tenha sido fixada pela ERS uma coima ou uma sanção acessória, podendo reduzir ou aumentar a coima ou alterar a sanção acessória.

4 - As decisões da ERS que apliquem sanções mencionam o disposto na parte final do número anterior.

5 - O recurso tem efeito meramente devolutivo, podendo o recorrente, no caso de decisões que apliquem coimas ou outras sanções previstas na lei, requerer, ao interpor o recurso, que o mesmo tenha efeito suspensivo quando a execução da decisão lhe cause prejuízo considerável e se ofereça para prestar caução em substituição, ficando a atribuição desse efeito condicionada à efetiva prestação de caução no prazo fixado pelo tribunal. [negrito aditado]

6 - Interposto recurso da decisão final condenatória, a ERS remete os autos ao Ministério Público, no prazo de 30 dias úteis, não prorrogável, podendo juntar alegações e outros elementos ou informações que considere relevantes para a decisão da causa, bem como oferecer meios de prova, sem prejuízo do disposto no artigo 70.º, do regime geral do ilícito de mera ordenação social.

7 - A ERS, o Ministério Público ou o arguido podem opor-se a que o tribunal decida por despacho, sem audiência de julgamento.

8 - A desistência da acusação pelo Ministério Público depende da concordância da ERS.

9 - O tribunal notifica a ERS da sentença, vem como de todos os despachos que não sejam de mero expediente.

10 - Se houver lugar a audiência de julgamento, o tribunal decide com base na prova realizada em audiência.

11 - A atividade da ERS de natureza administrativa fica sujeita à jurisdição administrativa, nos termos da respetiva legislação.»

6. Importa, para melhor compreensão, proceder ao enquadramento da norma em análise no âmbito estatutário da ERS.

Conforme salientado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 126/2014, os Estatutos da ERS, aprovados por aquele diploma, prosseguem e encadeiam dois diplomas distintos: por um lado, o Decreto-Lei n.º 127/2009, de 27 de maio, que substituiu o diploma criador da referida entidade (Decreto-Lei n.º 309/2003, de 10 de dezembro), redefinindo as suas atribuições, organização e funcionamento; e, por outro, a Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, que aprovou a lei-quadro das entidades reguladoras, impondo, no seu artigo 3.º, alínea i), que os estatutos daquele regulador, tal como de outros, fossem adaptados por decreto-lei ao disposto na lei-quadro então introduzida no ordenamento nacional.

Em consequência, o Governo, exercendo a competência legislativa em matéria não reservada à Assembleia da República, nos termos do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, emitiu novo diploma estatutário da ERS.

Nos termos do artigo 1.º dos Estatutos aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, a ERS é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, de autonomia de gestão, de independência orgânica, funcional e técnica e de património próprio e goza de poderes de regulação, regulamentação, supervisão, fiscalização e sancionatórios.

A sua natureza é a de autoridade administrativa independente (artigo 267.º, n.º 3, da Constituição e artigo 1.º dos Estatutos da ERS), incumbindo-lhe o exercício de funções de regulação, de supervisão e de promoção e defesa da concorrência respeitantes às atividades económicas na área da saúde dos setores privado, público, cooperativo e social.

Para a realização da respetiva missão, que se inscreve na incumbência prioritária do Estado de proteção da saúde (artigo 64.º da Constituição), foram cometidas à ERS diversas atribuições: a regulação da atividade dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde; a supervisão da atividade e funcionamento dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde no que respeita ao cumprimento dos requisitos de exercício da atividade e de funcionamento...

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