Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 848/2017
| Data de publicação | 22 Janeiro 2018 |
| Seção | Serie I |
| Órgão | Tribunal Constitucional |
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 848/2017
Processo n.º 281/2017
Plenário
Relator: Cons. José António Teles Pereira
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I - A Causa
1 - O Provedor de Justiça (o Requerente) veio, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP) e no artigo 20.º, n.º 3, da Lei n.º 9/91, de 9 de abril, solicitar a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º e da primeira parte do artigo 61.º, bem como, consequencialmente, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa (RGTPRML), tal como resulta da republicação efetuada pelo Aviso n.º 2926/2016, no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016.
Considera o Requerente que estas normas - todas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa (doravante referida como TMPC) - violam o disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.
1.1 - Esta inconstitucionalidade foi invocada com base nos seguintes fundamentos:
"[...]
2.º
De acordo com a Lei n.º 27/2006, de 03 de julho, a proteção civil é a atividade «permanente, multidisciplinar e plurissectorial» (n.º 2 do artigo 1.º), desenvolvida em todo o território nacional «pelo Estado, regiões autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por todas as entidades públicas c privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram» (n.º 1 do artigo 1.º).
3.º
No que diz respeito à esfera local, as bases desenhadas naquele corpo normativo são densificadas pela Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal.
4.º
Relativamente ao suporte financeiro da intervenção naquele setor, vem a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, enunciar, nos termos da alínea, do n.º 1, do artigo 6.º, que «as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente (...) pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil».
5.º
É neste horizonte que o Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa (na sua primeira versão, publicado como Regulamento n.º 569-A/2014, no Diário da República, 2.ª série, n.º 251, de 30 de dezembro), alterado c republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, cria a taxa municipal de proteção civil, debando expresso, no seu artigo 58.º, que o novo tributo «visa, em particular, remunerar os serviços assegurados pelo Serviço Municipal de Proteção Civil nos domínios da proteção civil, do combate aos incêndios e da garantia da segurança de pessoas e bens».
6.º
De acordo com o Regulamento, a TMPC opera em dois horizontes distintos. O primeiro deles toca os prédios urbanos, sendo o seu devedor o sujeito passivo do respetivo imposto municipal sobre imóveis (IMI). O segundo tem em vista o exercício de determinadas atividades com risco acrescido, consoante o n.º 3, do artigo 59.º, e o n.º 3, do artigo 60.º, daquele mesmo diploma. Enquanto esta última vertente de tributação parece não suscitar maiores problemas de legitimidade constitucional, o mesmo não se pode dizer a propósito daquela outra via.
7.º
Isso vale tanto na dimensão formal (na perspetiva do princípio da reserva de lei) quanto no aspeto material (referente ao princípio da equivalência). Com efeito, relativamente às pessoas singulares ou coletivas que exerçam, no concelho de Lisboa, as atividades ou usos de risco acrescido identificadas no anexo do regulamento, será possível vislumbrar, embora com algum esforço hermenêutico, por certo, um nexo de correspondência (jurídica) entre a prestação administrativa e o sujeito passivo do tributo, seja em termos de aproveitamento das utilidades, seja em termos de provocação dos serviços, ainda que aquela relação se alicerce em uma simples presunção de aproveitamento ou de causação de grupo, configurando, nesta hipótese, uma taxa coletiva, rectius, uma contribuição financeira a favor de entidade pública.
8.º
As exigências constitucionais parecem encontrar satisfação nos preceitos da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro: em matéria de tributação local, esta normação funciona como regime geral aplicável nos termos da alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º da Lei fundamental.
[Segue-se a transcrição das normas impugnadas]
10.º
Na parte em que se refere aos prédios urbanos ou frações destes, o Regulamento suscita perplexidades, consagrando um esquema de tributação que muito dificilmente estará em harmonia com o que estabelece a Constituição da República Portuguesa. A validade desta afirmação convoca o exame da natureza jurídica da TMPC.
11.º
Cabe desde logo sublinhar, como premissa, que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido constante em asseverar (cf., entre outros, os Acórdãos n.os 29/83 e 365/2008) que a caracterização de um tributo, na linha do que se lê no Acórdão n.º 539/2015, «há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomenjuris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo».
12.º
Sem prejuízo da superação, por força da revisão constitucional de 1997, do tradicional paradigma dualista das espécies de tributo, em favor de um modelo que hoje abraça, como tertiumgenus ou modalidade intermédia (Canotilho, J. J. Gomes/Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 1095), as denominadas «contribuições financeiras a favor das entidades públicas» (a propósito desta modificação, vejam-se, por exemplo, os Acórdãos n.º 613/2008 c 152/2013 do Tribunal Constitucional), pode dizer-se (que a distinção entre imposto e taxa segue como o primeiro e mais importante pilar da construção do sistema tributário balizado pela Constituição da República Portuguesa e densificado pela atuação legislativa ordinária.
13.º
O critério de destrinça entre aquelas duas figuras dogmáticas continua a ser a unilateralidade ou bilateralidade do tributo: enquanto os impostos têm uma natureza unilateral (não sinalagmática), na medida em que atendem unicamente a necessidades genéricas de obtenção de receitas públicas que revertem em benefício indiferenciado da comunidade como um todo, as taxas assumem um caráter bilateral (sinalagmático), pois a sua cobrança depende da existência de uma pontual mas efetiva relação de correspondência (jurídica) com uma prestação específica e concreta da Administração, que pode consistir em um determinado serviço público, no uso de um determinado bem de domínio público ou ainda no afastamento de um determinado estorvo jurídico (pars pro toto, embora argumentando à luz do modelo dicotómico: Nabais, José Casalta, O dever fundamental de pagar impostos, Coimbra: Almedina, 1988, p. 256 ss.).
14.º
Deste modo, se «a taxa constitui um tributo exigido em contrapartida de prestações administrativas efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo» (Vasques, Sérgio, O princípio da equivalência como critério de igualdade tributária, Coimbra: Almedina, 2008, p. 248), as manifestações tributárias orientadas para o financiamento de atividades gerais e indivisíveis - defesa nacional, atuação legislativa, serviço diplomático, iluminação pública, sinalização de trânsito, acessibilidade urbana, etc. - não podem ser subsumidas ao conceito jurídico de taxa, na exata medida em que não permitem a individualização da utilidade recebida ou da conduta de causação relevante na perspetiva de quem tem o dever de pagar.
15.º
Esta fórmula vem trilhando um caminho sólido e seguro, não só na doutrina, mas também no direito positivo. Basta reparar como o legislador faz questão de enfatizar, sempre que julga necessário ou conveniente, o aspeto da contraprestação divisível e individualizada como elemento constitutivo daquela espécie tributária.
16.º
Não será por acaso que o n.º 2, do artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, enuncia que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». O mesmo pode ser dito relativamente ao artigo 3.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 dezembro, onde se lê que «as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei».
17.º
Ora, em nenhum destes casos estamos diante de um mero golpe do acaso ou de uma simples opção de técnica legislativa. Bem ao contrário: na base daquelas normas está a vontade de realizar o conteúdo de sentido útil embutido na clivagem formal e materialmente imposta pelos termos ora vertidos na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.
18.º
Vai igualmente nesta direção a jurisprudência pacífica do Tribunal Constitucional, ao sublinhar o perfil remuneratório ou compensatório das taxas, por contraposição ao significado meramente arrecadatório dos impostos. A título de exemplo, o Acórdão n.º 152/2013 vem acentuar o seguinte:
«é sobejamente reconhecido que a diferenciação entre imposto e taxa reside na unilateralidade ou bilateralidade dos tributos: o imposto tem uma estrutura unilateral, enquanto a taxa apresenta uma estrutura...
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