Despacho n.º 6328/2002(2ªSérie), de 22 de Março de 2002
Despacho n.º 6328/2002 (2.' série). - Política fiscal externa portuguesa. - 1 - A política fiscal externa reveste hoje um papel crucial no desempenho dos países no mundo. De facto, a abertura das fronteiras, resultado da integração europeia e da globalização, tornou a política fiscal, tradicionalmente considerada como questão puramente interna, resultante do exercício da soberania sobre o espaço territorial, numa questão de alcance internacional global. O actual ambiente não permite que os Estados possam exercer as suas opções de política fiscal em total liberdade, exigindo, pelo contrário, no processo de decisão, a tomada em consideração das opções de todos os outros países.
A globalização é uma transformação que não se confunde com a mera abertura da economia ou com a mundialização de um espaço. Traduz uma forma diferente de articulação entre economias e entre sociedades, marcada pela sociedade de informação, pela 'aldeia global' em termos de comunicação, pela revolução das telecomunicações, pela deslocalização dos factores de produção - mais forte nos capitais, mas, tendencialmente, também existente no trabalho -, pela desmaterialização e deslocalização da produção, pela extrema volatilidade das operações financeiras, abrindo vias a uma competição dura, que afecta, particularmente, entre os Estados, os que têm mais elevados custos sociais, menores ganhos de produtividade, maiores custos de protecção ambiental ou ecológica, populações mais envelhecidas e com um nível de vida mais alto e, por tudo isso, menor capacidade de inovação a médio e longo prazos.
Estes factores, potenciados por uma cada vez maior integração europeia, transformaram radicalmente a posição de Portugal no mundo.
Tais factos obrigam a uma reflexão mais profunda sobre as orientações negociais relativas à política externa fiscal portuguesa, que não podem mais pressupor as análises anteriormente feitas, que correspondiam a uma outra inserção de Portugal no mundo e nas relações económicas internacionais, e que não devem depender de opções casuísticas ou pontuais.
2 - De todo esse reexame devem extrair-se consequências nos mais diversos domínios, importando sobretudo ponderar, com especial cautela, as orientações nacionais relativamente às seguintes matérias: I - Pacote fiscal, nos seus três elementos: Código de Conduta da Fiscalidade das Empresas e propostas de directivas sobre a tributação dos rendimentos da poupança e sobre o regime fiscal comum dos juros e royalties pagos entre empresas associadas de diferentes Estados-Membros; II - Convenções para evitar a dupla tributação; III - Simplificação e modernização do actual regime comum do imposto sobre o valor acrescentado; IV - Tributação das operações de comércio electrónico; V - Auxílios de Estado de natureza fiscal; VI - Fórum da OCDE para as práticas da concorrência fiscal prejudicial; VII - Cooperação administrativa e assistência mútua internacional; VIII - Preços de transferência; VIII - Tributação energética, automóvel e regime comunitário dos impostos especiais de consumo.
I - O pacote fiscal 3 - A concorrência fiscal pode assumir uma dupla faceta: se, por um lado, actua positivamente sobre os mercados, estimulando saudavelmente os sistemas fiscais, por outro lado, pode funcionar negativamente, conduzindo à erosão das receitas fiscais, através da deslocalização das actividades económicas para países com níveis de fiscalidade privilegiada.
Os efeitos da concorrência fiscal prejudicial, ou nefasta, fazem-se sentir com mais intensidade no processo de globalização, importando, assim, discipliná-la, contrariando os aspectos negativos em que se consubstancia. Para tal, é necessário, tanto quanto possível, conseguir um equilíbrio entre os interesses dos Estados-Membros, assegurando, simultaneamente, a coerência da ordem jurídica comunitária.
O chamado pacote fiscal, aprovado no Conselho ECOFIN de 1 de Dezembro de 1997, é apresentado como um pacote de medidas contra a concorrência fiscal prejudicial, que inclui o código de conduta de fiscalidade das empresas e a proposta de directiva sobre a tributação da poupança, acompanhados de uma proposta de directiva sobre os juros e royalties, esta última visando, essencialmente, o reforço do mercado interno.
De acordo com as conclusões do Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, confirmadas pelos Conselhos Europeus de Nice e de Estocolmo, e com base nas conclusões dos Conselhos ECOFIN de 26 e 27 de Novembro de 2000 e de 5 de Junho de 2001, os trabalhos sobre o pacote fiscal deverão prosseguir paralelamente em relação aos três elementos, de forma a obter-se um acordo, o mais tardar, até final de 2002.
O pacote fiscal assume, assim, desde a sua aprovação, este carácter global, tendo em consideração, desde logo, o facto de diversos Estados-Membros terem feito depender a aceitação de certos elementos do pacote da adopção de outro, ou outros. Foi, designadamente, o caso de Portugal que fez depender a aceitação da directiva sobre juros e royalties da adopção da directiva sobre a tributação da poupança.
Portugal empenhou-se, desde o início, no desenvolvimento dos trabalhos do pacote fiscal enquanto um todo, defendendo que qualquer progresso a nível de um dos elementos deve ser obtido paralelamente, devendo sempre pautar-se por um equilíbrio das soluções propostas.
A relevância dos três elementos do pacote fiscal deu origem à criação, a 13 de Junho de 2001, de um grupo de alto nível, do Conselho, incumbido de coordenar os trabalhos neste âmbito. A este grupo incumbirá, pois, traçar as linhas orientadoras quanto aos diversos elementos do pacote, devendo decidir sobre as principais questões de natureza política que sesuscitam.
4 - Neste contexto, determina-se o seguinte: a) Deverá continuar a defender-se que qualquer progresso num dos elementos do pacote fiscal terá, necessariamente, de ser acompanhado por progressos nos demais elementos; b) Qualquer solução a obter no contexto do pacote fiscal deverá assegurar um equilíbrio de interesses, acautelando-se, devidamente, os interesses nacionais; c) A delegação portuguesa ao grupo de alto nível é composta pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pelo director-geral dos Impostos, por um adjunto do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e por um dos membros da Representação Permanente de Portugal junto da União Europeia; d) Das decisões tomadas por este grupo deverá ser dado conhecimento, para acompanhamento, ao Centro de Estudos e Apoio às Políticas Tributárias (CEAPT) da Administração Geral Tributária (AGT).
A - Código de Conduta de Fiscalidade das Empresas 5 - Desde o início que Portugal se empenhou nos trabalhos do Código de Conduta, procurando que os princípios que lhe estão subjacentes fossem cumpridos.
Por intervenção de Portugal, ficou consagrado no Código de Conduta o parágrafo G, nos termos do qual, desde que as medidas potencialmente prejudiciais sejam utilizadas para apoiar o desenvolvimento económico de regiões específicas, se deverá avaliar se são proporcionais e orientadas para os objectivos pretendidos, prestando-se, nesta análise, particular atenção às características e aos condicionalismos específicos das regiões ultraperiféricas e das pequenas ilhas. Caso se conclua pela proporcionalidade e adequação das medidas aos objectivos prosseguidos, a respectiva qualificação como prejudiciais deverá serexcluída.
O relatório final do Grupo do Código de Conduta foi entregue ao Conselho ECOFIN de 29 de Novembro de 1999, identificando 66 medidas qualificadas como prejudiciais, mas nunca chegou a ser oficialmente aprovado pelo ECOFIN e reflecte a discordância de diversos Estados-Membros relativamente à avaliação de várias dessas medidas.
No tocante a Portugal, estiveram sob análise 16 regimes fiscais; 1) sociedades gestoras de participações sociais; 2) zonas francas da Madeira (ZFM) e da ilha de Santa Maria; 3) sociedades de resseguro; 4) regime shipping; 5) crédito fiscal por despesas de investigação e desenvolvimento; 6) zona franca industrial; 7) crédito de imposto negociável para projectos de reestruturação em áreas de depressão; 8) micro e pequenas empresas; 9) incentivos fiscais ao investimento de natureza contratual; 10) crédito fiscal ao investimento; 11) mais-valias reinvestidas; 12) sociedades de gestão e investimento imobiliário; 13) amortizações aceleradas; 14) fundos de investimento; 15) Timor Leste, e 16) Macau.
Entre estes regimes, aquele que consta do relatório final do Grupo do Código de Conduta é apenas o referente às actividades financeiras do Centro Internacional de Negócios da Madeira. Todavia, o regime não foi ainda suficientemente analisado sob a perspectiva da respectiva proporcionalidade em face dos objectivos económicos pretendidos, isto é, no contexto do referido parágrafo G do Código, pelo que não pode concordar-se, à partida, com a respectiva avaliação como prejudicial.
Desde a publicação deste seu relatório, o Grupo do Código de Conduta tem vindo a pronunciar-se sobre os procedimentos de congelamento e de desmantelamento das medidas qualificadas como prejudiciais.
De acordo com as conclusões do Conselho ECOFIN de 26 e 27 de Novembro de 2000, as medidas qualificadas como prejudiciais deverão ser desmanteladas até 31 de Dezembro de 2002. Todavia, admite-se que os efeitos de determinados regimes se possam prolongar para além do ano 2005, facto que implica análises casuísticas.
Em conformidade com as conclusões do Conselho ECOFIN de 5 de Junho de 2001, o Grupo deverá prosseguir os seus trabalhos no domínio do congelamento e do desmantelamento, devendo, nomeadamente para efeitos do Código de Conduta, promover-se um sistema de troca de informações no domínio dos preços de transferência que deverá começar a produzir efeitos em 2002.
6 - Neste contexto, determina-se o seguinte: a) Deverá continuar a sustentar-se que o relatório de 1999 (Relatório Primarolo) deve ser objecto de aprovação formal pelo ECOFIN, pois enquanto este relatório não for objecto...
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